Harmonization of the strategic priorities of bordering regions based on the strategy of «smart» specialization

Full Text

Введение

Современный этап европейской интеграции уделяет большое внимание трансграничному сотрудничеству (cross-border cooperation) территорий как способу снижения дифференциаций в уровне жизни населения периферийных территорий внутри ЕС, а также решению общих проблем за его пределами. Согласно регламенту Европейского инструмента соседства и партнерства (European Neighbourhood and Partnership Instrument) [1], трансграничное сотрудничество реализуется на принципах модели территориального сотрудничества ЕС, но адаптировано к специфике внешнего сотрудничества за пределами европейских границ. В соответствии с регламентом, ключевыми принципами реализации механизма трансграничного сотрудничества выступают сбалансированное партнерство между государствами-членами и соседними странами, управление на местном или национальном уровне власти и общая правовая база и правила реализации, а конкретными управленческими инструментами являются программы и проекты. Заинтересованность стран в трансграничном сотрудничестве подтверждается количеством реализуемых программ и проектов. Так, согласно статистике платформы трансграничного, транснационального и межрегионального сотрудничества Европейского cоюза keep.eu [2], в программном периоде 2014–2020 гг. страны ЕС реализовывали 26 307 проектов на общую сумму более 12 млрд евро, финансируемые в рамках 271 программы.

В ЕС для разработки конкретных проектов трансграничного сотрудничества, улучшения территориальной целостности и согласованности как внутри, так и за пределами границ, применяется пространственное планирование, сложность которого связана с двумя основными аспектами: 1) отсутствием компетенций в области пространственного планирования на уровне ЕС (несмотря на упоминание его важности в таких официальных документах как Европейская перспектива пространственного развития (ESDP), территориальная повестка дня и «Зеленая книга» о территориальном единстве); 2) в целом слабой возможностью согласования пространственного планирования с понятием границ [3], в связи с тем что национально-государственные границы по своему замыслу и функциям сопряжены с институциональными препятствиями, негативно влияющими на процессы трансграничного сотрудничества.

В этой связи трансграничное сотрудничество в ЕС осуществляется в стратегическом, организационном и финансовом аспектах через региональную политику [4] с помощью программ Европейского фонда регионального развития (в пределах внутренних границ) и Interreg (по периметру внешних границ). При этом ключевой методической проблемой стратегического планирования трансграничного сотрудничества выступает определение трансграничных стратегических приоритетов и общих «симметричных» областей специализации, способных обеспечить долгосрочное конкурентное преимущество трансграничных регионов и учесть традиционные географические, технологические, культурные, когнитивные сходства сопредельных территорий. При этом признается необходимость разработки стратегий трансграничного и межрегионального сотрудничества для повышения потенциала исследовательской и инновационной деятельности [5], методической основой которых выступает подход европейской «умной» специализации, в общем виде представляющий собой процесс разработки собственной инновационной стратегии регионального развития для каждого отдельно взятого региона, а также механизм первоначального определения и координации межрегиональных приоритетов «умной» специализации. Реализация шести стандартных этапов определения «умной» специализации [6] направлена на: поиск приоритетов «умной» специализации для региона с учетом собственных компетенций и возможностей межрегионального сотрудничества, лежащих в их основе экономических областей; уточнение этого выбора посредством соответствующего дальнейшего анализа с участием различных заинтересованных сторон.

Несмотря на достаточно хорошо проработанную методологию «умной» специализации на региональном уровне, ее реализация в целях трансграничного сотрудничества требует дальнейшей проработки в связи с необходимостью создания: 1) соответствующей системы управления [7–8], позволяющей координировать действия местных органов власти территорий, расположенных вблизи границы; 2) общей системы политики, включающей административную и финансовую поддержку наднационального и национального уровней; 3) организации соответствующих фондов сотрудничества [4].

Накопленный положительный опыт реализации стратегий «умной» специализации в развитии приграничных регионов ЕС, которые до недавнего времени все еще считались территориальными окраинами, а сегодня являются областями контакта и взаимодействия и служат «лабораториями европейской интеграции» [9], позволяет говорить об универсальности этой методологии в целях инновационного развития и роста регионов любого типа, зависимых от трансграничных взаимодействий субъектов (бизнеса, научных кругов, органов власти), путем обеспечения стратегических связей для решения общих проблем, цепочек создания стоимости посредством межкластерного и межрегионального сотрудничества, стимулирования транснационального сотрудничества в областях «умной» специализации [10]. Необходимость исследования и адаптации соответствующего европейского опыта для условий евразийской интеграции подчеркивается и стратегическими ориентирами промышленного сотрудничества стран ЕАЭС: внедрение подхода «умная специализация» позволит снизить дефицит знания регионов Союза об имеющемся друг у друга потенциале в области промышленного и научно-технологического развития, выявить связанность регионов и стимулировать развитие межрегиональных проектов [11].

Таким образом, с учетом вышеизложенного, основная цель настоящего исследования заключается в разработке методических принципов «умной» специализации в реализации трансграничного сотрудничества на основе опыта ЕС и других стран, предложений по их использованию при разработке и имплементации программ и проектов приграничного сотрудничества регионов РФ.

 

Обзор литературы

Идея о необходимости использования европейского опыта гармонизации стратегических приоритетов территориального развития подтверждается исследованием А.А. Шишкина [12], в котором был выполнен анализ стратегических документов 44 приграничных регионов России на предмет учета фактора приграничности в аналитических разделах и блоке целеполагания региональных стратегий. Основным выводом данного исследования стало заключение о том, что использование фактора приграничного расположения недостаточно отображается в стратегиях регионов при формулировании целей и определении основных направлений развития, что может быть преодолено путем разработки типовых стратегических решений для включения в стратегии развития приграничных регионов. В целом этот вывод можно считать коррелирующим с достаточно распространенной точкой зрения о том, что ключевой проблемой государственного стратпланирования России является методологический вопрос функциональной и содержательной связи документов различных уровней, в том числе в части соответствия декларируемых приоритетов возможностям органов власти соответствующего уровня [13]. Если возникают методологические сложности выработки приоритетов в рамках национальной системы стратегического планирования, то в условиях приграничного сотрудничества эти сложности усугубляются в связи с варьированием политических взглядов и стратегических приоритетов в сопредельных странах. В таких условиях подход «умной» специализации может обеспечить объединение усилий всех заинтересованных сторон путем создания экосистемы партнерства в трансграничном сотрудничестве.

Стратегия «умной» специализации в ЕС (Smart Specialization Strategy, S3) – это концепция достижения целей амбициозной повестки дня Европейского союза (ЕС) на период до 2020 года, направленной на превращение ЕС в самую конкурентоспособную экономику знаний в мире [14]. В практическом аспекте эта стратегия реализуется на региональном уровне (Smart specialization strategy in research and innovation, RIS3) и направлена на поддержку региональной политики и сплоченности ЕС [15]. Архитекторы стратегии «умной специализации» подчеркивают ее альтернативность спорной стратегии «выбора победителей» [16] в связи с тем, что выявление областей преимуществ и выбор соответствующих стратегических приоритетов представляют собой многосторонний процесс с участием местных агентов, основываются на активах и ресурсах, доступных регионам, и на их конкретных социально-экономических проблемах. При этом термин «умный» (smart) указывает на то, что регионы должны иметь возможность идентифицировать свои активы, основанные на знаниях, а специализация предполагает, что регионы должны уделять приоритетное внимание своим инвестициям в НИОКР в тех областях, где они конкурентоспособны [17].

При этом исследователи возможности применения подхода «умной» специализации к выбору стратегических приоритетов трансграничного сотрудничества обосновывают тот факт, что сфера конкурентных преимуществ не обязательно находится в границах существующих административных регионов и соответствующие местные агенты вполне могут происходить из разных регионов или даже с разных сторон национальных границ [18]. Однако наиважнейшей проблемой в этом случае является методическая поддержка разработчиков стратегий в обнаружении областей конкурентных преимуществ [19]. Так, в исследовании M. Mikko и соавторов [20], проведенном на основе изучения общих исследовательских областей пяти городов трансграничного региона Скандинавии, убедительно показан огромный потенциал трансграничного сотрудничества в инновационном развитии сопредельных регионов и предложена система поддержки принятия решений для облегчения сотрудничества между производителями знаний.

Таким образом, межрегиональное сотрудничество, основанное на взаимодополняемости конкурентных преимуществ сопредельных территорий, считается плодотворным подходом. Тем не менее многие регионы и страны ЕС не в полной мере рассматривают трансграничное сотрудничество в качестве эффективного способа поддержки инноваций и роста. Это связано с тем, что относительно новая концепция межрегиональной S3 не имеет системы управления, которая могла бы быть адаптирована и применена [7]. Кроме того, такое отсутствие сотрудничества в рамках научно-исследовательских и инновационных стратегий для «умной» специализации (RIS3) является общим явлением не только между регионами двух стран, но и внутри стран. В исследовании Bornemann и соавторов [21] показано, что в стратегиях федеральных земель Германии стратегические приоритеты в меньшей степени «сопряжены» внутри страны, чем за ее пределами, что объясняется авторами бюджетными ограничениями территориальных границ.

Тем не менее имеются и довольно скептические оценки применимости подхода «умной» специализации в стратегировании трансграничного сотрудничества, в связи с тем что RIS3 скорее является продолжением региональной политики кластеров, что усложняет задачу обеспечения межрегионального характера политических действий [8].

Однако проанализированные нами успешные кейсы использования подхода «умной» специализации в осуществлении трансграничного сотрудничества позволяют констатировать умножение взаимодействий между территориями, разделенными государственными границами.

 

Методология и методы

При разработке подхода «умной» специализации к гармонизации стратегических приоритетов сопредельных территорий мы используем метод кейсов, исследуя конкретные практики разработки и (при наличии информации) реализации стратегий «умной» специализации в трансграничных регионах Европы. Исследование опирается на изучение опыта разработки трансграничных инновационных стратегий «умной» специализации, которые декларируют использование соответствующих принципов при стратегировании и проектировании территориального развития, получении финансовой поддержки соответствующих институтов ЕС. Анализируемые кейсы были реализованы в рамках проекта S34Growth «Новый рост за счет умной специализации»^[1] в рамках инициативы Vanguard^[2], направленной на построение устойчивых и прочных партнерских отношений в межрегиональном сотрудничестве в ЕС в целях продвижения предпринимательства, исследований и инноваций. В проекте S34Growth, реализуемом с 2013 г., 10 европейских регионов из 8 стран разрабатывают межрегиональные стратегии сотрудничества в области инноваций в рамках политики структурных фондов. В настоящее время объединенная база данных передовых практик Interreg^[3] содержит описание 19 проектов, реализуемых в рамках S34Growth

Основные сведения о выбранных нами для анализа кейсах и регионах-«полигонах» стратегий «умной» специализации приведены в таблице.

В приведенных и иных подобных проектах, размещенных на платформе передовых практик межрегионального сотрудничества в области RIS3, гармонизация стратегических приоритетов приграничных территорий осуществляется с учетом: 1) общих проблем, целей и задач в области инновационного, устойчивого и цифрового развития; 2) сильных сторонах и ключевых компетенциях участников трансграничных регионов; 3) наличия заинтересованных сторон в лице территориальных органов власти, научно-образовательных организаций, бизнеса, их мотивации в решении выявленных проблем. Конкретными механизмами реализации стратегических приоритетов «умной» специализации сопредельных территорий выступают: инфраструктура для межрегиональной и/или международной коллаборации; инновационные партнерства научных площадок и бизнеса; конкретные фонды, отбирающие и финансирующие передовые практики и проекты (actions); полевые лаборатории инновационного сотрудничества; цифровые инновационные хабы; финансируемые ЕФРР (ERDF, European Regional Development Fund) параллельные проекты, реализуемые в различных регионах; инновационные ваучеры для поддержки перспективных исследований и инновационных видов бизнеса; и другие возможности объединения межрегиональных усилий в целях регионального инновационного развития.

Более подробные описания отдельных представленных проектов, представленные на их официальных сайтах, указывают на конкретные методические приемы выработки общего стратегического видения и гармонизации стратегических приоритетов (например, Стратегия умной специализации трансграничного региона Галисия – Северная Португалия^[4]): формирование рабочих групп, нормативно-правовое регулирование совместной работы с учетом законодательства ЕС, институционализация сотрудничества в рамках объединения муниципалитетов, научно-исследовательских центров, формирования еврогородов (Eurocities) и первых трансграничных кластеров.

 

Таблица –  Исходные данные кейсов использования «умной» специализации в разработке и реализации территориальных стратегий

Table – Initial data of cases of using «smart» specialization in the development and implementation of territorial strategies

Регион	Наименование проекта	Основная проблема межрегионального (трансграничного) сотрудничества, решаемая проектом	Инициатор проекта
Галисия (Испания), Северная Португалия (Португалия)	Стратегия трансграничной интеллектуальной специализации Галисии – Северной Португалии (RIS3T)	Генерирование экономических знаний, качественной занятости и социального обеспечения путем совместного продвижения сильных сторон и решения общих проблем	ANI – Португальское национальное агентство инноваций
Сопредельные регионы Нидерландов и Фландрии	CrossCare	Поддержка предприятий (МСП) и предпринимателей в продвижении их инновационных продуктов или услуг в области здравоохранения	Университетский колледж Томаса Мора, Бельгия, Антверпен
Каталония, Испания	TECNIOspring – международная программа привлечения талантов	Привлечение талантливых исследователей и предоставление им международного опыта, а также укрепление потенциала компаний и развитие их международного сотрудничества	ACCIÓ – Каталонское агентство по конкурентоспособности бизнеса (Правительство Каталонии)
Ломбардия, Италия	Open 2.0 – приложение с открытым исходным кодом для создания инструментов для совместной работы	Создание совместной платформы в регионе Ломбардия для повышения конкурентоспособности региональной системы и развития межрегионального сотрудничества	AFIL, Италия Ломбардия

Источник: авторская разработка.

Такое институциональное сотрудничество осуществлялось на этапах диагностики инновационной системы трансграничного региона, разработки общего видения будущего территории, определения областей стратегического сотрудничества, координации и управления реализацией стратегии в системе оценки полученных результатов.

 

Результаты и их обсуждение

Проведенное исследование опыта стран и регионов ЕС в развитии трансграничного сотрудничества на основе стратегического планирования на принципах «умной» специализации позволяет предложить алгоритм обоснования и разработки гармонизированных стратегических приоритетов сопредельных территорий, представляющий собой последовательность аналитических шагов и действий в отношении приоритетов территориального развития, имеющих потенциал приграничного сотрудничества (см. рисунок). Важным условием использования данного алгоритма является наличие в странах, на территории которых находятся сопредельные регионы, соответствующей нормативно-правовой базы стратегического планирования, а у самих сопредельных регионов – опыта стратегического управления социально-экономическим и инновационным развитием территории.

Источник: авторская разработка.

Рисунок – Предлагаемый алгоритм обоснования и разработки гармонизированных
стратегических приоритетов сопредельных территорий

Figure – Proposed algorithm for substantiation and development of harmonized strategic priorities
of adjacent territories

 

Основная идея предлагаемого алгоритма – определение региональных приоритетов с «внутренней» точки зрения и последующее их межрегиональное согласование с учетом: 1) перспективного опыта реализации инновационных стратегий в регионе; 2) имеющегося научно-исследовательского задела; 3) компетенций и опыта местного бизнеса; 4) глобальных технологических трендов.

Стоит отметить, что, хотя «умная» специализация предполагает стратегии, направленные на технологические прорывы и инновационное развитие, гармонизация стратегических приоритетов может осуществляться с опорой на достижение социальных целей и ценностей местного сообщества и инициироваться местными органами власти. Однако идея стратегического управления приграничным сотрудничеством на принципах «умной» специализации все же состоит в возможности ее применения для эффективного ответа периферийных территорий глобальным вызовам и угрозам, что невозможно без качественно нового уровня развития и использования инноваций в регионе в целях нивелирования диспропорций пространственного развития.

 

Заключение

Проведенное исследование методических подходов к использованию стратегии «умной» специализации в стратегическом планировании трансграничного сотрудничества показало, что специфика гармонизации стратегических приоритетов  сопредельных регионов заключается в определении региональных приоритетов с «внутренней» точки зрения и последующем их межрегиональном согласовании в двух измерениях: 1) инновационном, предполагающем формирование трансграничной региональной инновационной системы; 2) социально-экономическом, основанном на учете потенциалов приграничного положения при формировании стратегии социально-экономического развития сопредельных территорий.

Условиями гармонизации стратегических приоритетов сопредельных регионов выступает наличие: 1) общих проблем, целей и задач в области инновационного, устойчивого и цифрового развития; 2) сильных сторон и ключевых компетенций участников трансграничных регионов; 3) заинтересованных сторон в лице территориальных органов власти, научно-образовательных организаций, бизнеса, их мотивации в решении выявленных проблем.

Использование подхода «умной» специализации к формированию и гармонизации стратегических приоритетов трансграничного сотрудничества позволяет выделить элементы логики обоснования общих целей развития сопредельных территорий: 1) необходимость организации прочных региональных (локальных) связей в отраслях и секторах экономик сопредельных территорий; 2) постоянный обмен знаниями между региональными научными сообществами, осуществляемый на уровне университетов; 3) наличие связей в структуре сетей: человеческого капитала и личных контактов.

На наш взгляд, такая согласованность соответствующих уровней наиболее эффективно может быть достигнута на основе следующих подходов:

• институционально: при наличии соглашений, договоров о сотрудничестве между органами управления сопредельных территорий, постоянных контактах между ними, формированием рабочих групп и координационных органов управления отдельными аспектами трансграничного сотрудничества (туризмом, культурой, молодежными социальными проектами, волонтерством и т. д.);
• платформенно: путем создания цифровых платформ, площадок, сервисов, содержащих информацию о конкурентных преимуществах, специализациях, перспективных направлениях территориального развития; осуществляемых в границах данной территории инновационных исследованиях и разработках; стартапах и бизнес-разработках и т. д. и последующим картированием соответству-
  ющей информации, позволяющим оценить географические аспекты приграничного сотрудничества, предоставить необходимую информацию заинтересованному бизнесу;
• организацией совместных фондов, осуществляющих поддержку и финансирование конкретных проектов и инициатив, направленных на достижение запланированных совместных целей.

Таким образом, использование концепции «умной» специализации способно содействовать использованию потенциала регионального многообразия для наращивания конкурентных преимуществ сопредельных территорий и повышения их позиции в экономике знаний.

 

¹ https://projects2014-2020.interregeurope.eu/s34growth.

² http://www.s3vanguardinitiative.eu/what-we-do/interregional-collaboration.

³ https://www.interregeurope.eu/policy-solutions/good-practices?keywords=&projects=S34Growth&sort_by=
newest&page=1.

⁴ https://ris3t-galicianortept.eu.

About the authors

Marina V. Kurnikova

Samara State University of Economics

Author for correspondence.
Email: mvkurnikova@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-9568-2774

Candidate of Economics, associate professor, assistant professor of the Department of World Economics

Russian Federation, 141, Sovetskoi Armii Street, Samara, 443090, Russian Federation

Galina A. Khmeleva

Samara State University of Economics

Email: galina.a.khmeleva@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0003-4953-9560

Doctor of Economics, professor, professor of the Department of World Economics

Russian Federation, 141, Sovetskoi Armii Street, Samara, 443090, Russian Federation

Elena V. Bolgova

Samara State Transport University

Email: elena_bolgova@rambler.ru
ORCID iD: 0000-0002-0572-5014

Candidate of Economics, assistant professor of the Department of Transport Economy and Logistics

Russian Federation, 2 B, Svobody Street, Samara, 443066, Russian Federation

References

Supplementary files