On the issue of the possibility of applying the 2022 moratorium to public institutions

Full Text

Законом Российской Федерации № 98-ФЗ от 01.04.2020 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» в закон Российской Федерации № 127-ФЗ от 26.10.2002 года «О несостоятельности (банкротстве)» (далее по тексту – Закон «О несостоятельности (банкротстве)») введена статья 9.1, устанавливающая правила введения моратория на возбуждение дел о банкротстве. Несмотря на то, что данная статья действует и применяется уже 4 года, до сих пор остается значительное количество вопросов, вызывающих сложности ее применения. Не имея целью обозначить в данной статье все проблемные вопросы, которые рассматриваются в научной литературе (Шестакова 2019, Шевченко 2023, Лялюцкая 2023, Якушева 2023), остановимся лишь на вопросе возможности применения моратория, введенного в действие Постановлением Правительства № 497 от 28.03.2022 «О введении моратория на возбуждение дел о банкротство по заявлениям, подаваемым кредиторами» (далее по тексту – Постановление Правительства Российской Федерации № 497), к казенным учреждениям. Такой вопрос неоднократно рассматривался в рамках арбитражного судопроизводства, решения судами выносились противоречивые, часть судов применяла мораторий к казенным учреждениям, а другая нет. Например, вынося постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда № 08АП-8670 от 31.08.2022, суд применил мораторий, введенный в 2022 году, к казенному учреждению¹, а вынося Постановление Четвертого Арбитражного апелляционного суда № А19-5117/2022 от 17.08.2022 не применил². Аналогичную позицию в 2023 году занял и Верховный суд, который Определением Верховного суда Российской Федерации № 307-ЭС23-5835 от 21.04.2023 отказал в передаче дела в Верховный суд, в котором суд не применил мораторий к казенному учреждению³. Понятие казенного учреждения дано в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая к ним относит государственные и муниципальные учреждения, осуществляющее оказание государственных/ муниципальных услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных и муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Рассмотрим основные аргументы в пользу той точки зрения, что действие моратория не должно распространятся на казенные учреждения. Преамбула Постановления Правительства Российской Федерации № 497 свидетельствует о том, что оно принято в соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)». Первый пункт Постановления Правительства Российской Федерации № 497 декларирует, что мораторий на возбуждение дел о банкротстве вводится по заявлениям, подаваемым кредиторами, в отношении юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей. Во втором пункте данного постановления Правительства указаны лица, на которые введенный мораторий не распространяется. Это неисправные застройщики, чьи объекты строительства включены в реестр проблемных объектов на дату введения моратория, а также лица, выведенные из-под действия моратория и включенные в специальный перечень в особом порядке. Из пункта второго Постановления Правительства Российской Федерации № 497 кажется, что можно сделать однозначный вывод, что мораторий распространяет свое действие на казенные учреждения. Но обратим внимание, что в пункте 2 статьи 1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» четко прописано, что его действие распространяется на юридические лица, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Учитывая, что Постановление Правительства Российской Федерации №497 принято в рамках исполнения ст.9.1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)», то и оно может распространять свое действие только на тех юридических лиц, которые подпадают под действие закона и могут быть признаны несостоятельными (банкротами) в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 65 прямо указывает, что по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом) любое юридическое лицо, кроме казенного учреждения, политической партии и религиозной организации. Из ранее приведенных норм, в том числе и статьи 9.1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» не следует, что Правительство РФ вправе распространять действие моратория на любые юридические лица или указывать в акте о введении моратория лишь отдельные категории юридических лиц, в отношении которых может быть возбуждено дело о банкротстве, которые пострадали в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения моратория. Вышеуказанными нормами подтверждается, что, во-первых, перечень лиц, на которых распространяется действие Закона «О несостоятельности (банкротстве)», установлен федеральным законом, и казенное учреждение в перечень не входит и, во-вторых, в отношении казенного учреждения не может быть возбуждено дело о банкротстве, в связи с чем на него не могут распространяться нормы, регулирующие отношения, возникшие на основании Закона «О несостоятельности (банкротстве)». Иное толкование Постановления Правительства Российской Федерации № 497 может привести к противоречию с рядом норм законодательства Российской Федерации. Такое толкование входит в противоречие с уже ранее рассмотренными статьей 65 Гражданского кодекса РФ, а также пунктом 2 статьи 1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)». Кроме указанных норм, такое толкование приведет к нарушению пункта 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором закреплено, что только на основании законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Приведенная норма основана на статье 114 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой также издан Федеральный Конституционный закон Российской Федерации № 4-ФЗК от 06.11.2020 «О правительстве Российской Федерации», в статье 5 которого закреплено, что у Правительства имеются лишь полномочия, установленные Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, и Правительство Российской Федерации не вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, противоречащие таким нормативным актам. Полномочия Правительства Российской Федерации по введению моратория в отношении любых юридических лиц, в том числе на которых действие Закона «О несостоятельности (банкротстве)» не распространяется, указанными нормативными актами не установлены. Применение Постановления Правительства Российской Федерации № 497 в отношении казенных учреждений входит в противоречие части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, которая декларирует Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации и часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации, в которой указано, что на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Применение моратория в отношении казенных учреждений  противоречит ст. 2 Федерального Конституционный закон Российской Федерации № 4-ФЗК от 06.11.2020 «О правительстве Российской Федерации» из которого следует, что Правительство Российской Федерации осуществляет деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, имеющих большую силу, чем акты Правительства Российской Федерации, которые не могут противоречить им. Соответственно, учитывая изложенное мораторий не должен распространяться на казенные учреждения, так как к данному виду юридических лиц не применим Закон «О несостоятельности (банкротстве)». На неприменение Закона «О несостоятельности (банкротстве)» указывает судебная практика, сформированная Верховным судом Российской Федерации. Так, Определением № 307-ЭС23-19094 от 05.10.2023⁴ оставлено без изменения Постановление 9.1 Закона о банкротстве последствия введения моратория, в том числе прекращение начисления неустоек и иных финансовых санкций на требования, возникшие до введения моратория, применяются ко всем категориям должников в Российской Федерации, за исключением лиц, указанных в пункте 2 Постановления № 497, а также тех субъектов, которые не могут быть должниками по делам о банкротстве⁵. Исключение применения Постановления Правительства Российской Федерации № 497 к казенным учреждениям не нарушает принцип равенства участников гражданских отношений. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» отношения по банкротству указанных в нем лиц регулируются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, которым установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (пункт 1 статьи 1); гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона (абзац 2 пункта 2 статьи 1); гражданское законодательство определяет правовое положение юридических лиц, как участников гражданского оборота (пункт 1 статьи 2). Из анализа указанных норм следует, что определение особого правового положения казенного учреждения не нарушает принцип равенства участников гражданских отношений. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении Конституционного суда Российской Федерации № 2651-О от 20.11.2014⁶, а также определении Конституционного суда Российской Федерации № 2515-О от 09.11.2017⁷  исключения из принципа формального равенства участников гражданских отношений, предполагающего равный подход к формально равным субъектам, должны быть основаны на объективных критериях, и лишь при таких условиях принцип равенства перед законом и судом не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимость их учета. Казенное учреждение и, например, Акционерное общество не являются формально равными субъектами – их правовое положение определено различными законами и не является одинаковым. Согласно пункту 4. статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации при недостаточности денежных средств казенного учреждения (Ответчиков) субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник его имущества (публично-правовое образование). Финансовая стабильность казенных учреждений гарантирована средствами казны, в отличие от иных субъектов, которым такая гарантия не предоставлена. Мораторий, введенный Постановлением Правительства Российской Федерации № 497, был установлен для обеспечения стабильности экономики как форма поддержки хозяйствующих субъектов для предотвращения массовых банкротств, на что обращается внимание в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения положений статьи 9.1 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 24.12.2020 № 44». Из приведенных норм следует, что мораторий устанавливается как мера поддержки именно субъектам предпринимательской деятельности, зависящим от результатов такой деятельности в отсутствие иной гарантированной поддержки их финансового состояния. В этой связи принцип равенства участников гражданских правоотношений будет нарушен в случае незаконного предоставления казенному учреждению дополнительных гарантий в ситуации, в которой они не находятся в равном положении с иными субъектами гражданского оборота. Но возможно и иное толкование принципа равенства участников гражданских правоотношений, которое как раз может стать обоснованием необходимости применения моратория в отношении казенных учреждений, которое применительно к рассматриваемому вопрос базируется на Постановлением Правительства Российской Федерации № 497. Как указывалось ранее, перечень лиц, на которых не распространяется действие моратория 2022 года указаны в пункте 2 Постановлением Правительства Российской Федерации № 497 и казенные учреждения в этом перечне не указаны. Расширительное толкование пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации № 497 может повлечь за собой нарушение принципа юридического равенства, при котором казенное предприятие, учреждение, политическая партия и религиозная организация по отношению к другим юридическим лицам будут поставлены в менее выгодное финансовое положение, которые будут лишены введенных государством мер поддержки. При этом указанные юридические лица нельзя исключать из гражданского оборота. Обосновывая возможность применения моратория к казенным учреждениям можно обратить внимание на тот факт, что законодательством Российской Федерации в статье 35 Федерального закона от 14.11.2002 № 161 -ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предусмотрена возможность ликвидации казенных учреждений по решению собственника имущества учреждения. Необходимость такой ликвидации может возникнуть в том числе и в случае невозможности исполнения учреждением своих обязательств, что, по сути, будет свидетельством того, что казенное учреждение стало банкротом, но ведь принимая Постановления Правительства Российской Федерации № 497 пытался избежать законодатель. Такое толкование и применение правил о моратории укладывается в рамки преследуемой цели законодателем, который разработал и утвердил ряд антикризисных мер, направленных на стабилизацию экономики и поддержке бизнеса в целом и отдельных отраслей Постановлении Правительства Российской Федерации № 497. Приведенным доводами как раз и руководствовался Верховный суд Российской Федерации в 2023 году, поменяв подход к рассматриваемому вопросу, в рамках рассмотрения кассационной жалобы по делу А55-23485/2021. Так, Арбитражным судом Самарской области, который впоследствии был поддержан Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом, при вынесении судебного решения об удовлетворении исковых требований о взыскании неосновательного обогащения и процентов за пользование чужими денежными средствами с казенного учреждения, период действия моратория 2022 года был исключен из периода начисления процентов за пользование чужими денежными средствами⁸. С указанными судами не согласился Арбитражный суд Поволожского округа, который своим постановлением изменил судебное решение в части взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами исключив возможность применения моратория 2022 года в отношении казенного муниципального учреждения⁹. Казенным муниципальным учреждением была подана жалоба в Верховный Суд Российской Федерации, которая вместе с делом была передана на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации постановил, что у суда округа не имелось оснований для неприменения моратория, введенного Постановлением Правительства № 497, к казенным учреждениям, так как мораторий распространяется «на всех юридических лиц, граждан, индивидуальных предпринимателей независимо от того, обладают ли такие лица признаками неплатежеспособности и может ли быть в их отношении введена процедура банкротства». Также в определении Верховного Суда Российской Федерации установлено, что «введение моратория направлено на обеспечение таких элементов публичного порядка Российской Федерации как стабильность экономики, поддержание всех субъектов экономической деятельности, в том числе государственных органов и учреждений».

About the authors

Yulia N. Shuvatkina

Author for correspondence.
Email: shuvatkina.yun@ssau.ru

References

Supplementary files