Procedural form of domestic constitutional law: a retrospective analysis

Введение Конституционное право России как отрасль права имеет сложную иерархичную и динамическую структуру. Несмотря на довольно большой массив процессуальных норм в конституционном праве, современная разработка юридических концептов «конституционный процесс» и «процессуальная форма конституционного права» не представляется завершенным. Так, например, термин «конституционный процесс» является рекордсменом по количеству смысловых интерпретаций в отечественной юридической науке (Джанкезов 2018, 17– 20). Что касается концепции «процессуальная форма конституционного права», то ее можно определить как «урегулированную конституционно-правовыми процессуальными нормами определенную последовательную деятельность в сфере устройства и функционирования государства и других политических институтов, а также защиты прав человека и гражданина посредством осуществления учредительного,  федеративного, законодательного, избирательного, конституционного судебного и других видов процессов и процедур» (Джанкезов 2021, 17–20). На современном этапе развития российского конституционализма представляется актуальным проведение анализа основных этапов зарождения и развития процессуальной составляющей конституционного права России. Основное исследование Для наиболее объективного анализа динамики зарождения и развития процессуальных форм в системе отечественного конституционного права необходимо внести ясность в следующие теоретические рамки и подходы. Во-первых, представляется необходимым разграничить в отечественной юриспруденции разницу между историческими этапами государственного права и конституционного права. Во-вторых, составные элементы процессуального характера в системе отечественного государственного (конституционного) права зарождались и развивались нелинейно в следующих направлениях: 1) процессуальных норм государственного (конституционного) права (сущность, структура и значение); 2) процессуальной формы в государственном (конституционном) праве; 3) возможности выделения отдельной отрасли конституционного процессуального права. Для того чтобы объективно рассмотреть развитие процессуально-правовых норм, регулирующих устройство государства и правовой статус граждан в Российском государстве, необходимо четко определиться с отличием между государственным и конституционным правом, а также выявить их основные этапы развития в России. Проблематика наименования центральной отрасли права в России служит предметом достаточно обширных дискуссий. Ряд ученых считают, что конституционное право может быть только в тех государствах, где есть конституция как основной закон, гарантирующий естественные неотъемлемые права каждой человеческой личности. Термин «государственное право» рассматривается как слишком объемный. Одна отдельная отрасль права не может так именоваться, поскольку не может претендовать на регулирование всех правовых отношений в государстве. Как писал В.А. Рянжин касательно термина «государственное право»: «...конечно, этот термин имел бы право на существование, если бы данная отрасль права монопольно, исчерпывающе и исключительно регулировала бы общественные отношения, связанные с организацией государства» (Кутафин 2001). Также В.Ф. Коток отмечал, что каждое нормативное предписание государственного органа можно отнести к государственному праву, поэтому термин «конституционное право» лучше раскрыл бы специфику данной отрасли права (Конюхова 2006). Качественно предлагает различать термины «государственное» и «конституционное» право И.А. Конюхова, которая считает, что «конституционное право возникло как результат эволюции отрасли государственного права и является высшей формой ее проявления на современном этапе» (Конюхова 2006, 51). Соответственно, из четырех основных периодов развития дан- ной отрасли права: 1) государственное право в древности; 2) государственное право в Средние века; 3) конституционное (государственное) право в Новое время и 4) современное (новейшее) конституционное (государственное) право – именно в Новое и Новейшее время можно говорить о возникновении конституционного права (Конюхова 2006, 12–20). Четкие критерии трансформации государственного права в отрасль конституционного права показывает И.В. Мухачев: «Особенностью появившегося государственного права явилось прежде всего то, что эта отрасль права не просто закрепляла в нормах права определенные общественные отношения, но и гарантировала, что эти отношения (устройство государственной власти, права и свободы подданных) реально будут существовать в общественной действительности. Если раньше право устанавливало лишь юридическую возможность субъектов на совершение установленного в нормах права поведения (имеешь деньги - купи), то нормы государственного права впервые гарантировали своим субъектам фактическую возможность осуществления их действий (социальную исполнимость закрепленного в этих нормах поведения)» (Мухачев 2007, 10–11). При рассмотрении пути исторического раз- вития процессуальных норм государственного (конституционного) права России необходимо учитывать их тесную диалектическую взаимосвязь с материальными нормами права. Развитие государственно-правовых процедур обусловлено становлением и развитием материальной отрасли конституционного права. История развития конституционного (государственного) права имеет свои особенности.  По меткому замечанию Е.А. Лукьяновой, «нормы и источники этой самой ‘‘политической’’ с древнейших времен отрасли как в зеркале отражают все удачи и неудачи государственного строительства разных эпох» (Лукьянова 2000, 3). Анализ конституционной (государственной) процессуальной формы ранних этапов функционирования российской государственности значим для попытки обоснования преемственности развития Российского государства с учетом его цивилизационной и геополитической специфики. Хронологически первым информационным источником, содержавшим сведения об элементах российской государственности, является древнерусская историческая летопись «Повесть временных лет». Первым дошедшим до нас источником древнерусского права считается договор князя Олега с Византией 911 года. Этот договор содержит правовые нормы, которые уже действовали до заключения договора. Древнерусское право нашло свое отражение в таких источниках, как: вышеупомянутый договор Олега с Византией, источники церковного права в Древней Руси (т.н. «кормчие книги), княжеские церковные уставы (Устав Владимира Святославовича и Устав Ярослава Мудрого), «Русская Правда» (основные ее редакции – «Краткая Правда» и «Пространная Правда»). По мнению В.П. Портнова, право Древней Руси было весьма примитивным. Здесь только начиналось зарождаться русское право. Потому о развитых отраслях права пока говорить не приходится. Однако имеются уже какие-то основы государственного права, регламентируется правовое положение различных слоев населения (Портнов 1999, 44–45). Для исследования обозначенной темы важный теоретический интерес представляет периодизация развития российского государственного (конституционного) права. И.А. Конюхова делит историю формирования и развития государственного (конституционного права) России на четыре основных этапа: дореволюционное государственное право, дореволюционное конституционное право, советское социалистическое государственное (конституционное) право и современное конституционное право (Конюхова 2006, 91–155). В свою очередь, первый этап развития дореволюционного государственного права ученый делит на шесть последовательно сменяющих друг друга этапов: – древнерусское патриархально-феодальное государственное право (IX–XV вв.); – соборно-сословное государственное право (XV–XVIII вв.); – имперское государственное право (конец XVIII–XIX вв.); – конституционно-монархическое государственное право; – буржуазно-демократическое государственное право (Конюхова 2006, 91). По мнению С.А. Авакьяна, можно выделить следующие этапы конституционного развития России: 1) Акты конституционного значения до Октябрьской революции 1917 г.; 2) Конституционное оформление нового строя в первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г.; 3) Конституция РСФСР 1918 г.; 4) Конституция СССР 1924 г., Конституция РСФСР 1925 г.; 5) Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г.; 6) Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.; 7) Конституционные реформы в России 1988–1992 гг.; 8) Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.; 9) Современный период, связанный с особенностями содержания, действия и изменения Конституции 1993 г. (Авакьян 2014, 204–348). Как было указано выше, развитие правовых процедур государственного права обусловлено становлением и развитием материальной отрасли государственного права, поскольку обособления этих понятий не произошло. Поэтому развитие процессуальных норм государственного права России делится на те же этапы. Что касается первого этапа древнерусского патриархально-феодального государственного права (IX–XV вв.), то необходимо подчеркнуть, что одной из самых первых процедур в государственном праве России являются выборы. По мнению А.Н. Сухова и С.А. Трыкановой «в России институт выборов как форма проявления политической самодеятельности населения появился уже на заре государственности» (Сухов, Трыканова 2006, 64). Многим древ- нерусским городам была известна процедура избрания ряда должностных лиц государства: князей (в Новгороде – с 1136 г.), посадников (как правило, из числа военных бояр) и тысяцких (Краснов 2002, 355-356). Процедура выборов князя по древнерусскому государственному праву называлась приглашением или призванием и включала в себя следующие стадии: выдвижение кандидатуры; принятие вечевого решения; посольство к избранному кандидату; его прибытие и «укрепление» на столе (Минникес 2003, 41). Стадия выдвижения кандидатуры включала в себя ряд особенностей. В зависимости субъекта инициативы выдвижение могло быть внутритерриториальным и внешним; позднее, в случаях участия вече – вечевым и обособленным от вече. Следующая стадия – стадия принятия решения вечем – в отечественной исторической науке является дискуссионной. Ряд исследователей полагают, что, возможно, применялось что-либо наподобие бюллетеней. По мнению Н.Л. Подвигиной, «вряд ли при широком распространении грамотности в Новгороде важные вечевые решения принимались... примитивным способом. Это наверняка должно было происходить организованно, возможно, и путем голосования» (Подвигина 1976, 105). Но это предположение кажется не совсем оправданным. Стихийный характер проведения вечевых собраний ставит под сомнение существование бюллетеней, какого-либо порядка их подсчета и поведения итогов, т. е. определенной избирательной системы и т. п. Решения на вече по кандидатуре князя, как правило, принимались единогласно. В случае разделения мнений большинство принуждало меньшинство присоединиться к своему мнению, т. е. «сильнейшие заставляли слабейших». Иногда требовалось вмешательство духовенства в целях предупреждения открытых столкновений. После определения кандидатуры князя наступала следующая стадия – посольство с предложением занять престол. И.В. Минникес считает, что посольство к князю выполняет двойную роль. С одной стороны, информирует князя или его старшего родственника о решении вече, а с другой – несет в себе определенную смысловую нагрузку ритуального характера: послы рассматриваются как полноправные представители городской общины. В случае отказа князя вступить в должность были возможны два альтернативных варианта развития событий – либо делегировалось повторное посольство с более влиятельными участниками, либо происходила замена кандидатуры князя (Минникес 2003, 43). Завершающей стадией процедуры выборов князя служила ритуальная стадия «укрепления» призванного князя на столе. Эта стадия в свою очередь делилась на четыре различные стадии (этапы): встреча князя с населением города, «ряд» (договор) с призванным правителем, сопровождающийся крестоцелованием, и «посажение» (вступление) на престол. Анализ государственно-правовой процедуры выбора княжеского правителя показывает глубокие демократические традиции этого процесса. Следующей процедурой древнерусского патриархально-феодального государственного права являются процессуальные аспекты функционирования вече как сословно-представительного органа. Особое развитие вече получило в Великом Новгороде. Как подчеркивает известный историк С.Ф. Платонов, «новгородское вече по своему происхождению было учреждением однородным с вечами других городов, только сложившимся в более выработанные формы» (Платонов 2000, 131). Вече стало играть центральную роль в Новгородской республике на рубеже XI–XII вв. Фактически вече как собрание представителей всех социальных слоев Новгорода выступало носителем высшей власти в республике. Именно оно избирало и смещало с должности князей и других должностных лиц. Выборными были также и органы самоуправления пригородов, улиц и концов (административно-территориальные единицы республик и городов Новгорода и Пскова), так называемые кончанские и уличанские старосты (Краснов 2002, 365). На основе изучения работ исследователей российской истории можно выделить следующие процедурные аспекты в механизме функционирования древнерусского вече: порядок созыва вече и процедурный порядок принятия им решений. Созыв вече не имел календарного или событийного порядка, оно осуществлялось по мере надобности. Существовало два способа созыва вече или даже два его состава, которые проводились раздельно: аристократический – вече созывалось князем, посадником или тысяцким; народный – «звонили» вече по воле народа (Платонов 2000, 131). Общие аспекты процедуры принятия решения вече рассмотрены выше. На наш взгляд, необходимо подчеркнуть, что, как и в древнегреческих полисах, традиции народовластия, облеченные в соответствующие процессуальные формы, обусловили высокий уровень эффективной и легитимной государственности в Новгороде и Пскове.В ходе развития российской государственности вече трансформировались в земские собо- ры – прообразы парламентских учреждений. Соответственно, важную роль в соборно-сословном государственном праве (XV–XVIII вв.), мы считаем, занимают процедурные вопросы деятельности земских соборов. Первоначально существовало три основных представительных собора: 1) Освященный собор – собрание высшего духовенства; 2) Синамет – Боярская дума – во главе с князем Мстиславским; 3) земля – должностные лица царской администрации, а также представители от купцов и «черных людей» (Любимов 2002, 14–16). Полномочия земских соборов разнились в зависимости от особенностей исторической эпохи, формировавшей «повестку дня». В периоды межцарствования данные органы заполняли вакуум власти, осуществляя широкий круг властных, управленческих полномочий. В остальное время играли роль совещательных органов при царе. Хронологическая классификация деятельности земских соборов на шесть периодов была предложена Л.В. Черепниным: 1) время царствования Ивана Грозного, а также время межцарствия, когда Иван Грозный не оставил наследника; 2) с начала политического кризиса (1584 г.) до царства Василия Шуйского (1610 г.); 3) существование в качестве верховного органа власти соборов при ополчениях; 4) соборы, действующие в качестве совещательного органа при царе М.Ф. Романове (1613–1622 гг.); 5) соборы собираются редко, только по важнейшим вопросам внутренней и внешней поли- тики (1632–1652 гг.); 6) время затухания деятельности соборов (Черепнин 1978, 386–387). Что касается процедурных аспектов формирования земских соборов, то сословно-представительный характер земских соборов накладывал свой отпечаток на эту процедуру. Юридическую основу выборов в состав земского собора составляли царские грамоты. Помимо царя инициатива проведения собора могла исходить от Боярской думы или предыдущего собора. Норма представительства к каждому собору определялась индивидуально, и определение числа представителей предоставлялось избирателям. Избирательные округа образовывались в масштабах уезда. Известно, что избрать необходимо было «людей добрых и разумных или смышленых и самостоятельных». Полномочия делегатов собора подтверждались подписями избирателей. Структурно собор делился на три части: освященный собор, Боярская дума и «всей земли» выборные. Процедуру проведения земского собора условно можно подразделить на следующие стадии: 1) общее собрание, на котором открывался собор, мотивировался его созыв и выдвигались вопросы для обсуждения; 2) обсуждение вопросов каждым сословием отдельно в рамках сословных разрядов и статей; 3) подготовка каждым разрядом и статьей в письменной форме своего мнения по итоговому решению (каждый несогласный с общим мнением мог подать свое мнение); 4) проведение второго общего собрания, на котором на основе обобщения предоставленных мнений принималось единогласное решение (Гальперин 1964). Для российской историко-правовой науки характерна недооценка роли и значимости земских соборов как предтечи органов народного представительства. Демократический характер формирования земских соборов, а также развитые государственно-правовые процедуры их функционирования свидетельствуют о большой их значимости. Это, в свою очередь, было обусловлено тем, что «соборы не являлись противоположением царской власти и конституционно не ограничивали ее; наоборот, по самой идее царь и собор дополняли один другого, призванные действовать всегда сообща, в одном духе и направлении» (Шмурло 1999, 277). Что касается следующего этапа – имперского государственного права (конец XVIII–XIX вв.), то с точки зрения исследуемого вопроса интерес вызывают процедурные аспекты функционирования Государственного Совета Российской империи. Этот законосовещательный орган был создан в 1810 г. по предложению выдающегося политического деятеля и правоведа М.М. Сперанского, кому император Александр I поручил разработать план государственных преобразований. Основная функция Совета – принятие законов совместно с императором. Структурно Государственный Совет включал в себя общее собрание и четыре департамента: департамент законов, департамент дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии (Чистяков 2008, 258). Номинальным Председателем Совета выступал император, но фактически ежегодно назначался Председатель из числа членов Совета. В ходе реформ 1906 года Государственный Совет был включен в состав двухпалатного законодательного органа Российской империи наряду с Государственной думой. Именно для этого периода характерно развитие процедурных аспектов его функционирования. В механизме функционирования реформированного Совета можно выделить такие главные государственно-правовые процедуры, как процедура выборов в состав Совета и законодательная процедура. Избрание половины членов Совета (в отличие от половины членов, назначаемых императором) имело куриальный характер, т. е. от дворянства, духовенства, губернских земских собраний, академии наук и университетов, а также в форме косвенных выборов от промышленности и торговли. Активным и пассивным избирательными правами при выборах в Государственный Совет обладали российские под- данные мужского пола не моложе 40 лет, имевшие как минимум среднее образование (полученное в России). Существовал широкий перечень оснований лишения избирательных прав: совершение ряда уголовных преступлений, как правило имущественного характера, а также нахождение под судом и следствием на этих же основаниях; признанные виновными в уклонении от воинской повинности; банкроты (кроме признанных «несчастными»). Что касается советского периода развития Российского государства, то тематика процессуальной формы исследовалась достаточно широко. В рамках настоящего исследования нас интересуют следующие направления: 1) анализ особенностей государственно-правовых процессуальных норм; 2) выделение юридической процессуальной формы в государственном праве. Материально-процессуальная дихотомия системы государственного права была в фокусе исследований, поскольку «во всей системе советского права выявилась закономерность: любая материально-правовая норма нуждается в процессуальных формах своего опосредствования; для того чтобы быть регулятором общественных отношений, любая материально-правовая норма должна быть подключена к такому регулированию соответствующим процедурно- процессуальным предписанием. В противном случае она ограничивает диапазон своего воздействия лишь уровнем правовой информации о должном в правовом регулировании, правового призыва или общей, абстрактной право- вой декларации, не имеющей прямого выхода на непосредственное, ‘‘рабочее’’ регулирование» (Галаган 1985, 14–15). Материальные и процессуальные нормы выполняют свое функциональное предназначение в системе права, что выражается в том, что «нормы материального права выражают содержание деятельности государственных органов и других субъектов, определяя их правовое положение, компетенцию и т. д., процессуальные нормы закрепляют порядок, способы, методы осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых (процессуальных) форм реализации норм материального права» (Лучин 1976, 7). Говоря конкретно о процессуальных нормах, советские исследователи А.И. Ким и В.С. Основин подчеркивали значимость процессуальных норм в определении порядка и процедуры претворения в жизнь правовых норм, закрепляющих права и обязанности субъектов правоотношений в точном соответствии с требованиями законности (Ким, Основин 1967, 41). В.О. Лучин подчеркивал, что «материальные нормы имеют своим главным назначением регулирование социальных связей с точки зрения их содержания; процессуальные – предназначены обеспечивать реализацию материально- правового содержания в соответствующей, наиболее рациональной форме» (Недбайло, Горшенев 1976, 4). Те исследователи, которые помещали в фокус внимания процессуальные нормы как совокупность, образующую процессуальное право, делали вывод о том, что «нормы процессуального права регулируют общественные отношения, складывающиеся при соблюдении определенного порядка (процедуры, процессуальных форм) реализации уполномоченными субъектами своих функций» (Лучин 1976, 6). Практически весь советский период развития отечественного государственного права прошел под лейтмотивом «вторичности» процессуальных норм по отношению к нормам материально-правового характера. Основой «процессуального нигилизма» выступали тезисы о том, что «процессуальные нормы предназначены для того, чтобы обеспечить реализацию материально-правовых предписаний, а само существование их определяется главным образом этой потребностью, они всегда выступают по отношению к ним как вторичные» (Лучин 1976, 4). В то же время В.О. Лучин утверждал, что «такое кажущееся ‘‘неравноправие’’ отнюдь не умаляет значения процессуальных норм, потому что только благодаря им становится возможным применение многих норм материального права (точнее, они создают для этого юридические предпосылки)» (Лучин 1976, 4). В.О. Лучин в своей фундаментальной монографии, посвященной процессуальным нор- мам в государственном праве, подчеркнул, что «все государственно-правовые процессуальные нормы обладают единством с точки зрения их основного назначения, роли и места в механизме правового регулирования, обусловленности их материальными нормами» (Лу- чин 1976, 14). После В.О. Лучина и другие исследователи начали подчеркивать значимость процессуальных норм для несудебных отраслей права, поскольку «процедурно-процессуальные нормы свойственны всем без исключения отраслям права и в соответствии с ними осуществляется учредительная, правотворческая и правоприменительная деятельность многочисленных и разнообразных государственных органов и должностных лиц (Галаган 1985, 3). Что касается процессуальной формы государственного права, то достаточно продолжи- тельный промежуток времени большинство исследователей отрицало ее существование, поскольку «в советской юридической литературе преобладало мнение, что в процессуальные формы облекается деятельность лишь юрисдикционных органов» (Лучин 1976, 9). Потому что «многие специалисты считают, что процессуальные формы и соответствующие им правовые нормы связаны исключительно с применением юридических санкций» (Лучин 1976, 9). На основе анализа существующих в советское время подходов различных авторов В.О. Лу- чин указывает, что «процессуальные формы и их правовая регламентация обусловлены: а) юрисдикционным характером государственных органов; б) необходимостью принудительного осуществления прав и обязанностей, предусмотренных в материально-правовых нормах; в) потребностями разрешения споров. При этом перечисленным признакам придается абсолютное значение, их отсутствие рассматривается как основание, исключающее возможность выделения процессуальных норм и закрепляемых ими процессуальных форм» (Лучин 1976, 10). Но вкладывать в понятие процессуальная форма исключительно смысл как регламентированного законом порядка осуществления правосудия не представляется корректным по той причине, что «упорядочение характерно не только для правосудия, но присуще любой государственной деятельности» (Лучин 1976, 14). Таким образом, в качества поворотного момента в конце 70-х – начале 80-х гг. ХХ века в отечественной государственно-правовой науке можно указать переход к расширительному смыслу категории «процессуальная форма», главным критерием которой выступает «упорядоченность государственной деятельности» (Лучин 1976, 15). Точка зрения о том, что «если для судов соблюдение процессуальных правил является непременным условием их деятельности, то для административных органов какие-либо процедурные правила не имеют столь существенно- го значения, ибо повседневная их деятельность требует оперативного руководства, которое конкретизируется в зависимости от обстановки» (Голунский 1943, 17–18), была признана ошибочной. Это позволило определить процессуальную форму как «определенный, имеющий юридические последствия порядок рас- смотрения и разрешения уполномоченными субъектами индивидуально-конкретного дела (совокупности дел) в соответствии с условиями, предусмотренными законодателем либо выработанными практикой государственного строительства» (Лучин 1976, 27). В итоге был сделан вывод о потребности «отдельных правовых отраслей в специальных средствах перевода их норм в сферу практического осуществления. Так, многие государственно-правовые нормы носят общий, закрепительный характер и непосредственно не порождают конкретных правоотношений. Поэтому возникает настоятельная необходимость в определенных процессуальных формах (процедуре) их применения уполномоченными субъектами» (Лучин 1976, 19). Ряд исследователей в коллективной монографии сделали вы- вод о том, что «в теоретическом плане вполне возможна выработка единого понятия процессуальной формы на основе обобщения процедурных правил, определяющих порядок деятельности государственных органов и должностных лиц» (Недбайло, Горшенев 1976, 9), поскольку «процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм (Недбайло 1957, 22). Этот поворот обусловил появление в научном обиходе таких терминов, как: «государственно-правовая процессуальная форма», «государственно-правовой процесс» (Лучин 1976, 23–24). Выводы Отрасль государственного права можно определить как совокупность правовых норм, регулирующая устройство Российского государства и общие вопросы государственного управления, а конституционное право в строгом смысле этого слова в России возникло только после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации. В советский период развития отечественной конституционно-правовой науки исследователи сделали важные заключения о наличии широкого круга процессуальных норм, объединенных в соответствующие процессуальные формы. Таким образом, можно указать следующую специфику процессуальных норм в представлениях советских исследователей: «во-первых, как это признано в юридической литературе, наличие и регулятивное проявление процессуальных норм обусловлено потребностями реализации норм материальных. Во-вторых, процессуальные нормы в свою очередь играют весьма важную роль, обеспечивая оптимальные условия правового регулирования. В-третьих, процессуальные нормы несут на себе в сущности основную нагрузку нормативного способа упрочения режима социалистической законности» (Недбайло, Горшенев 1976, 4). Исследование исторических этапов становления и развития конституционных процедур представляется важным шагом для анализа историко-культурных основ современного российского конституционализма и перспектив его трансформации.