О некоторых тенденциях развития законодательства о воздушном транспорте

Полный текст

Антироссийские санкции повлияли на авиационную отрасль России, вызвав угрозы: потери современного парка воздушных судов (далее – ВС), кадров, объемов авиаперевозок, в т. ч. из-за отсутствия запчастей; банкротства компаний; снижения уровня безопасности полетов, авиамобильности населения, транспортной связности; деградации отрасли. Санкции продолжаются, производятся аресты и задержания ВС российских авиакомпаний. Санкции идут вразрез с нормами международного воздушного права.

Российское законодательство о гражданской авиации соответствует международным конвенциям [1], в том числе посвященным авиационной безопасности [2]. В последние годы внесены некоторые изменения, в частности, пересмотрены пределы ответственности, предусматриваемые Монреальской Конвенцией. Установлена сколь- зящая шкала этих пределов с учетом инфляции, которые выражаются в единицах СПЗ – «специальные права заимствования». В случае смерти или увечья пассажира ответственность до 128821; задержки пассажира – 5346; багажа – 1288; груза – 22 СПЗ. Нормы вступили в силу с 28.12.2019. ИКАО выработан Глобальный план безопасности полетов, определяющий глобальное стратегическое направление деятельности к обеспечению безопасности полетов, а также Глобальный аэронавигационный план – основа гармонизации международной гражданской авиации.

Осуществлялись меры к гармонизации воздушного законодательства стран Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС). В частности, приняты План мероприятий по реализации Основных направлений и этапов реализации скоординированной транспортной политики государств – членов ЕАЭС [3], Рекомендация Коллегии Евразийской экономической комиссии от 26.11.2019 № 37 «О гармонизации законодательства государств – членов Евразийского экономического союза в области гражданской авиации».

Российское законодательство о гражданской авиации последних лет претерпело изменения, особенно в связи с санкциями и принятием Россией антисанкционных мер; принятыми стратегиями, концепциями, программами развития. Это Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», «Транспортная стратегия до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.11.2021 № 3363-р, Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. № 2101-р, а также другие стратегии, концепции, доктрины, посвященные как исключительно транспортным проблемам, так и общим вопросам национальной безопасности, развитию экономики России. Так, утверждена Комплексная программа развития авиационной отрасли Российской Федерации до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 25.06.2022 № 1693-р (ред. от 11.03.2023), разработанная в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Это – основа других программ и мер по развитию гражданской авиации (далее – ГА). 16.01.2023 принята новая редакция Государственной программы РФ «Развитие транспортной системы» (утв. Постановлением Правительства РФ от 20.12.2017 № 1596). В Программе сделан вывод, что уровень развития российской гражданской авиации не в полной мере отвечает потребностям социально-экономического развития. Ограничением являются нынешнее состояние и доступность транспортной инфраструктуры (далее – ТИ); низкие технические характеристики международных транспортных коридоров, недостаточная пропускная способность пунктов пропуска через государственную границу России. Проблемой остается безопасность на транспорте. Требуется развитие Единой опорной транспортной сети, устранение инфраструктурных ограничений на ней, в том числе за счет сети аэродромов ГА и принятия комплекса других мер. Минтрансом России 16.06.2020 утверждена целевая программа «Организационное, информационное и научное обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы».

Воздушное право России менялось также в связи с реформой контрольно-надзорной деятельности и «регуляторной гильотиной». Были внесены изменения в Воздушный кодекс РФ, Законы РФ от 25.07.1998 № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» и 06.07.2016 № 374-ФЗ «О противодействии терроризму»; федеральные законы от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты.

В ВК РФ особенно много изменений внесено в 2021–2023 годах. Так, изменения затронули сертификацию разработчиков и изготовителей авиатехники, а также сертификацию беспилотных авиационных систем (БАС) и их элементов, гражданских ВС, авиадвигателей, воздушных винтов (за установленным исключением), вопросы летной годности, технического и наземного обслуживания ВС. Определено понятие сертификационного базиса (совокупность требований, необходимых для обеспечения безопасной эксплуатации), установлен порядок его разработки и утверждения [4]. Изменения также связаны с установлением обязанностей Росавиации по сертификации ВС с привлечением сертификационных центров и испытательных лабораторий; требований к допуску ВС к эксплуатации, к сертификату летной годности ВС (выдается после подтверждения соответствия конструкции экземпляра и на основании акта оценки на соответствие требованиям летной годности и охраны природы). Уточнены требования к специалистам авиаперсонала, введены новые статьи об удостоверении члена экипажа гражданского ВС и инспектора ГА [5].

Новеллы в первую очередь направлены на обеспечение безопасности полетов. Приняты новые Правила разработки и применения систем управления безопасностью полетов ВС, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов ВС, их хранения и обмена ими в соответствии с международными стандартами [6].

04.04.2019 Межведомственной комиссией по авиационной безопасности, безопасности полетов ГА и упрощению формальностей (далее – Межведомственная комиссия) одобрена «Федеральная система контроля качества (Национальная программа контроля качества авиационной безопасности)». Программа соответствует Стандарту 3.4.4 Приложения 17 к Чикагской конвенции и положениям ИКАО. Под мерами контроля качества имеются в виду методы и мероприятия по наблюдению с целью оценки состояния системы безопасности ГА, устранения выявленных недостатков, надзора за выполнением Программы со стороны Ространснадзора, Росавиации, МВД России, Генпрокуратуры. Программа содержит перечень нормативных актов, разделы о полномочиях и ответственности инспекторов, кодексе их поведения, работе с информацией, системе управления рисками (далее – СУР); оценке системы безопасности аэропорта, эксплуатанта, груза и почты, системы досмотра, поставщиков бортпитания и бортприпасов; компаний, занимающихся уборкой; магазинов, в том числе беспошлинной торговли.

Федеральная система упрощения формальностей при воздушных перевозках (Национальная программа упрощения формальностей при воздушных перевозках) одобрена Межведомственной комиссией 04.04.2019. Ее цель – создать инструктивную основу для совершенствования движения ВС и работы аэропортов при соблюдении требований авиационной безопасности.

Расширен Перечень объектов транспортной инфраструктуры, в отношении которых применяются нормы Федерального закона от 31.07.2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Речь идет об аэродромах и сооружениях для взлета, посадки, руления и стоянки ВС, инфраструктуре ГА, средствах обслуживания воздушного движения, пунктах пропуска через государственную границу [7].

Дана новая редакция Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с экспериментальными воздушными судами в Российской Федерации [8] и Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации [9].

Уточнялись особенности применения разрешительных режимов, предусмотренных ВК РФ. Продлен срок действия и снято ограничение на его продление для некоторых разрешительных документов, определены сроки их оформления и выдачи Росавиацией, особенности разрешительной деятельности в 2022 и 2023 годах [10].

В связи с изменениями в ВК РФ в части регламентации сертификации установлены особенности сертификации авиатехники, авиадвигателей, винтов, компонентов и комплектующих изделий, радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, изменений конструкции ВС [11]; конкретизированы полномочия Росавиации по проведению сертификации, аккредитации сертификационных центров и лабораторий, ведению их реестра, контроля их деятельности [12]. В целом упрощена процедура сертификации и допуска к эксплуатации ВС. Кроме того, Правительство РФ наделено дополнительными полномочиями, в частности, по установлению особенностей исполнения лизинга иностранных ВС, государственной регистрации ВС, прав на ВС и сделок с ними.

Уточнен порядок лицензирования разработки, производства, испытания и ремонта авиатехники, определены сведения, представляемые лицензиатом в лицензирующий орган [13]. Вводился мораторий на проведение мероприятий, связанных с разрешительными процедурами [14]. Установлены особенности регистрации ВС в национальном реестре и регистрации прав на ВС и сделок с ними в 2022 году. В целом процедура регистрации упрощена [15].

Приняты новые Федеральные авиационные правила (далее – ФАП) «Требования, предъявляемые к предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов вертодромам» [16]. Совершенствовалась редакция ФАП – «Использование воздушного пространства Российской Федерации» [17]. Установлены новые требования к летной годности ВС [18]. Теперь допуск ВС к эксплуатации требует наличия сертификата летной годности, выданного на основании сертификата типа аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции ВС.

В целях реализации Федерального закона от 11.06.2021 № 191-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменился порядок установления приаэродромной территории. Она устанавливается бессрочно актом уполномоченного федерального органа исполнительной власти с выделением с первой по седьмую подзону или в случае разногласий между органами власти – с выделением с первой по шестую подзону с последующим установлением седьмой подзоны. В правила разрешения разногласий внесены существенные изменения, в т. ч. участие Роспотребнадзора в установлении седьмой подзоны [19].

Уделялось внимание вопросам транспортной безопасности. Определены Порядок установления критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры, перечень объектов, не подлежащих категорированию, в который теперь включены в том числе аэродромы, предназначенные для коммерческих перевозок на самолетах пассажировместимостью 20 человек и менее [20]. Росавиация подготовила методические рекомендации по вопросам транспортной безопасности [21].

Актуализирован порядок выдачи органами МВД заключения о возможности допуска лиц к работам, непосредственно связанным с обеспечением транспортной безопасности [22], порядок доступа к данным с технических средств обеспечения ТБ на объекте транспортной инфраструктуры или ТС. Субъекты транспортной инфраструктуры обеспечивают накопление, обработку и хранение в электронном виде данных с указанных технических средств в соответствии с планами или паспортами обеспечения транспортной безопасности объектов инфраструктуры и ТС. Доступ организует лицо, ответственное за обеспечение безопасности в субъекте инфраструктуры. Субъекты инфраструктуры должны подключить оборудование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность на ОТИ, к локальной вычислительной сети или к линиям связи для дистанционного приема данных с ТС ОТБ в режиме реального времени [23].

Обновлены требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для ТС гражданской авиации. Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны утвердить до определенного срока паспорт обеспечения транспортной безопасности транспортного средства по типовой форме. Для однотипных ТС, эксплуатируемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, у которых идентичны конструктивные, технические и технологические элементы, паспорт может разрабатываться на группу ТС. Ранее утвержденные паспорта подлежат аннулированию одновременно с утверждением нового паспорта и направлением его в Росавиацию [24].

Согласно Федеральному закону от 06.12.2021 № 400-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» члены экипажа ВС и сотрудники службы авиационной безопасности авиапредприятия на основании распоряжения командира ВС могут применять все необходимые меры, в том числе меры принуждения, а также использовать специальные средства сдерживания, перечень которых устанавливается Правительством РФ, в отношении лиц, своими действиями создающих угрозу безопасности полета либо угрозу жизни или здоровью других лиц и отказываются подчиняться распоряжениям командира ВС.

Совершенствовалась нормативная база о беспилотных авиационных системах (далее – БАС) и их элементах, включая беспилотные гражданские ВС. Введено понятие летной годности БАС и ее элемента. Это состояние их соответствия типовой конструкции или характеристикам, установленным актом оценки ВС на его соответствие требованиям к летной годности и в области охраны окружающей среды; способность обеспечивать безопасную эксплуатацию. Сертификат типа ВС выдается, если в ходе сертификации установлено, что ВС, авиадвигатели и воздушные винты, БАС и их элементы соответствуют сертификационному базису, который создается разработчиком БАС и утверждается Росавиацией. Беспилотные ВС и их владельцы, БАС могут привлекаться к обеспечению и проведению поисковых и аварийно-спасательных работ [25]. Определено, какая из указанной деятельности может осуществляться без лицензии [26], какие беспилотные ВС подлежат учету [27]. Обязательной сертификации подлежит деятельность юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление подлежащей обязательной сертификации авиатехники, за установленным исключением.

Дана новая редакция ФАП, регламентирующая экспериментальную авиацию, в том числе правила подготовки к полетам ВС этой авиации и их экипажей, контроля за их готовностью и выполнения полетов [28].

Утверждено Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации, определившее предмет, объект, ключевые и индикативные показатели контроля, требования к Системе управления рисками (далее – СУР) [29]. Составляющими предмета контроля являются соблюдение требований к подготовке и выполнению полетов, эксплуатации гражданских ВС и их допуску к полетам; использованию воздушного пространства и обеспечению полетов ВС; воздушным перевозкам пассажиров, багажа, грузов, в том числе опасных, и почты; обязательному страхованию ответственности, выполнению авиационных работ; содержанию программ подготовки авиационного персонала гражданской авиации; порядка подготовки членов экипажа гражданского ВС, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, специалистов по техническому обслуживанию ВС, диспетчеров управления воздушным движением; требований в отношении документации ВС, пожарной безопасности; обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг. Проверяется соблюдение условий разрешительных сертификатов, свидетельств и других документов, предусмотренных п. 1 и 3 ст. 8, ст. 37, п. 1 ст. 53, п. 4 ст. 54, п. 1 ст. 37.1 ВК РФ.

Ространснадзор осуществляет учет объектов контроля с использованием ведомственных автоматизированных информационно-аналитических систем, относит их к одной из категорий (высокий, значительный, средний и низкий) риска причинения вреда (ущерба). Критерии отнесения объектов контроля к этим категориям устанавливаются с учетом положений ч. 5 и 6 ст. 23 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и основывается на соотнесении группы тяжести и группы вероятности. Для целей оценки риска причинения вреда при принятии решения о проведении и выборе вида контрольного мероприятия деятельность контролируемых лиц разделяется на группы тяжести («А», «Б», «В» и «Г»), предусмотренные приложением № 1 к Положению. Виды плановых контрольных надзорных мероприятий в отношении объектов контроля зависят от присвоенной категории риска и их периодичности.

Поскольку контроль теперь носит профилактический характер, определен перечень и правила проведения профилактических мероприятий, ключевые и другие показатели надзора. Утвержден Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации [30]. Такими индикаторами являются: выявление трех и более авиационных инцидентов, связанных с деятельностью контролируемого лица и связанных с деятельностью оператора аэродрома, вертодрома или владельца посадочной площадки, предназначенной для взлета, посадки, руления и стоянки ВС, – в течение 30 календарных дней со дня фиксации первого авиационного инцидента.

Ространснадзором утвержден Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности [31]. Определен перечень нормативных актов, не подпадающих под «регуляторную гильотину» [32]. Руководство при осуществлении рассматриваемого контроля соблюдения обязательных требований утверждено руководителем Ространснадзора 05.04.2022. Руководство содержит сведения об объектах контроля, типичных нарушениях требований, пояснения о способах их соблюдения, рекомендации по принятию мер контроля и ответственности.

Утверждены программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении контроля в области ГА. В частности, такая программа утверждена на 2023 год.

В условиях санкционного давления государство оказывало помощь авиакомпаниям, предоставляло субсидии в целях обеспечения доступности авиаперевозок, особенности уплаты платежей по договорам лизинга иностранных ВС [33]. Особое внимание уделялось цифровизации в гражданской авиации: утверждены оцениваемые государственным контролем требования к автоматизированной информационной системе оформления авиаперевозок, базам данных, входящим в ее состав, порядку ее функционирования, информационно-телекоммуникационной сети, обеспечивающей ее работу, оператору, защите информации, электронным документам [34].

Для обеспечения целевого и обоснованного расходования бюджетных средств значение имеет утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт аэродромных сооружений аэродромов гражданской авиации, находящихся в федеральной собственности, правил расчета размера бюджетных ассигнований на этот ремонт и межремонтных сроков его проведения. Устранению нарушений прав государства служит и принятие Положения о существенных условиях договоров аренды аэродромов гражданской авиации, находящихся в федеральной собственности, порядке определения размера арендной платы; порядке, условиях и сроках ее внесения [35].

Приняты нормативные акты о специалистах гражданской авиации (перечни работ, профессий, должностей, специалистов, профессиональные стандарты, требования к специалистам, их переподготовке и аттестации, документам; медицинскому осмотру, допуску к работе, проверочным листам при контроле соблюдения требований, организациям образования авиаперсонала, к эксплуатантам, разработаны типовые программы для подготовки авиаперсонала [36].

Ужесточена административная ответственность за нарушение правил использования воздушного пространства России и нарушения в сфере эксплуатации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств [37].

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод, что стратегии и концепции, современная правовая основа о гражданской авиации, приняты. Однако нельзя не отметить декларативность концепций развития ГА, в которых целый раздел посвящается рискам их невыполнения. Полагаю, что отсутствует ряд важных актов. Необходимо принятие закона об аэропортовой деятельности, дальнейшее совершенствование регулирования вопросов, связанных с авиацией общего назначения, в том числе легких и сверхлегких ВС, об их учете; имущественных отношений в сфере ГА, в том числе относительно брошенных аэродромов и посадочных площадок; контроля операторами аэропортов и аэродромов за соблюдением требований безопасности полетов собственниками или законными владельцами земельных участков на приаэродромной территории. В юридической литературе отмечается необходимость расширения возможностей доступа хозяйствующих субъектов к сфере деятельности в гражданской авиации, установления оснований включения авиапредприятий в Реестры субъектов естественных монополий. Необходимо воспроизвести в российском законодательстве нормы ИКАО и принятые во многих странах мира относительно БВС (держать БВС в пределах его визуальной видимости, проверять его исправность, исключить полеты в районах аэродромов, вертодромов, посадочных площадок, приближенных к людям, или набор значительной высоты и пр.) и использования отдельных видов БЛА, ответственности за нарушение правил полетов БЛА [38; 39]. Отмечается также, что привлечение к ответственности по ст. 11.3 КоАП РФ за некоторые деяния, угрожающие безопасности полетов, в главе 23 КоАП РФ возложено на территориальные органы Росавиации (ст. 23.42 КоАП РФ), тогда как ответственность за эту безопасность несут операторы аэродромов и аэропортов.

Требуется мониторинг применения новых актов и своевременной их корректировки в случае необходимости. Обращает на себя внимание сложность принимаемых законов, в частности, о БЛА, о ТБ. Работа над созданием современной нормативной базы требует продолжения.

Об авторах

Татьяна Александровна Диканова

Автор, ответственный за переписку.
Email: dikanovata@yandex.ru

доктор юридических наук, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в деятельности таможенных органов и на транспорте

Список литературы

Дополнительные файлы