Information technology in the activity of a deputy: experience and prospects

Full Text

Введение

Распространение использования информационно-коммуникационных технологий, углубление социальной коммуникации в виртуальной среде, повышение уровня воздействия социальных сетей на формирование и развитие личности становятся базисными характеристиками цифрового общества [1, с. 23]. Указанные параметры формируют иное восприятие взаимодействия человека и техники в системе публичной власти, где, с одной стороны, происходят упрощение и ускорение коммуникации между уполномоченным должностным лицом, органом публичной власти и гражданином, получающим обратную связь, а с другой стороны, постепенно уменьшается их личностный контакт, взаимосвязь и потенциальная ответственность государства перед населением. В связи с этим актуальным остается вопрос определения модели функционирования органов публичной власти и их должностных лиц, включая депутатов представительных органов власти, в рамках сотрудничества с гражданским обществом и отдельными личностями в условиях виртуализации общественных связей [2, с. 194].

Основная часть

Государство стремится обеспечить соответствие юридического массива правовых актов динамично развивающимся общественным отношениям. В настоящий момент предпринимаются активные действия в области обеспечения информационной транспарентности органов публичной власти и должностных лиц. Так, 30 июня 2022 года Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации принят Федеральный закон от 14.07.2022 № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ‘‘Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления’’ и статью 10 Федерального закона ‘‘Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации’’» (вступает в юридическую силу с 01.12.2022), целью которого является создание официальных страниц государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций [3]. По мнению разработчиков данного законодательного акта, вносимые изменения призваны не только повысить открытость функционирования органов публичной власти и подведомственных им учреждений, но и обеспечить для граждан информационную доступность реализуемой данными органами и организациями деятельности. Как верно отмечается в Национальном стандарте Российской Федерации, который посвящен использованию охраняемых результатов интеллектуальной деятельности в сети Интернет, основными направлениями работы органов публичной власти в социальных сетях являются:
– информирование граждан: публикация новостей, социально значимой информации, фото- и видеоотчетов, ссылок на официальный сайт;
– вовлечение граждан: организация дискуссий, сбор предложений, мнений и комментариев по документам и инициативам ведомства, опубликованным отчетам, мерам по противодействию коррупции и пр. (в этом случае важно соблюдать корректность дискуссии, придерживаться обсуждения намеченной проблемы, не вступать в заведомо провокационные диалоги, выражать исключительно официальную позицию федерального органа исполнительной власти);
– просвещение и консультирование населения по самому широкому кругу вопросов в сфере полномочий органа публичной власти [4].
Значительным достижением в формировании облика открытости публичной деятельности является создание официального интернет-портала «Система обеспечения законодательной деятельности» Государственной автоматизированной системы «Законотворчество», на котором представлен практически весь комплекс мероприятий, реализуемых федеральным представительным органом: начиная от графика работы депутатов (работа с избирателями; работа в комитетах, комиссиях, во фракциях; заседания Государственной думы) и заканчивая предоставлением доступа к пакету документов при внесении законопроекта с учетом прохождения различных стадий законодательного процесса. Как верно отмечает председатель Московской городской думы А. В. Шапошников, на современном этапе функционирования представительных учреждений различного уровня актуальной остается необходимость обеспечения максимальной открытости, доверия и уважения избирателей по отношению к депутатской деятельности [5, с. 3–4]. Нельзя оставить без внимания и вовлеченность отдельных депутатов в освещение своей профессиональной деятельности, предлагаемых законодательных инициативах и в целом собственной позиции по комплексу насущных жизненных проблем в различных социальных сетях и мессенджерах (Telegram, «ВКонтакте», «Одноклассники» и т. д.). В конечном итоге результат изложенных действий должен быть направлен на сближение взаимодействия общества и государства посредством информирования граждан, повышения аспекта их вовлеченности в процессы осуществления публично значимой деятельности субъектами, наделенными властными полномочиями. В настоящее время значительное количество депутатов представительных органов власти имеют официальные аккаунты в социальных сетях, что позволяет им эффективно осуществлять горизонтальный формат массовой коммуникации [6]. Наиболее популярными по охвату в социальных сетях являются Telegram-каналы руководителей фракций, председателей комитетов (их заместителей) Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственной думы России), а также отдельных депутатов региональных и местных представительных учреждений [7]. Важно подчеркнуть, что характеризуемый вид информационной деятельности депутата не должен строго ограничиваться каким-либо уровнем публичной власти, в рамках которого функционирует представительное учреждение, напротив, депутат вправе высказывать избирателям собственную позицию по обширному комплексу вопросов, ставших объектом внимания законодателя. Хотя несомненно, что приоритеты должны быть направлены на решение проблем правового регулирования организации конкретного территориального публичного коллектива (например, субъекта Федерации, муниципального образования) [8, с. 17–18]. Как неоднократно подчеркивал Президент России В. В. Путин: «Нужно ценить взыскательную, заинтересованную, деятельную позицию граждан … не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми – идти навстречу, честно и открыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы…» [9]. Ключевым трендом развития данной формы коммуникации становится использование интерактивных форматов взаимодействия в виде открытых комментариев, обратной связи, опросов, а также прямых эфиров с ответами на вопросы граждан, подключившихся к онлайн-трансляциям [10]. К основным показателям эффективности соответствующих каналов коммуникации, как правило, относят фото- и видеоконтент, интерактивные форматы, наличие возможности комментировать публикации (открытые комментарии), процент авторских публикаций, идентификация канала по тексту в шапке профиля, использование эмодзи, количество постов в день, количество упоминаний и репостов, количество подписчиков, охваты публикаций, динамика прироста подписчиков и коэффициент вовлеченности по охвату, а также иные количественные и качественные характеристики контента [11]. Данные об активности депутатов Государственной думы Российской Федерации в медиапространстве также учитываются при формировании интегральных рейтингов «Коэффициент полезности депутатов Госдумы» (исследование проводится политологами), наряду с такими показателями, как индекс активности депутата в законодательном органе, индекс работы в регионе, а также индекс народного голосования и экспертные оценки [12]. Принимая во внимание вышеизложенное, стоит отметить, что преимуществом цифровизации и активного освещения депутатом своей деятельности в социальных сетях является возможность устранения аспекта отсутствия тесной связи и постоянных коммуникаций граждан с избранными должностными лицами за счет активного вовлечения населения в законотворческий процесс и информирования об итогах принятия важнейших законопроектов, что в итоге оказывает положительное влияние на обеспечение доверия граждан к политическим институтам. Информационные каналы, таким образом, стимулируют не только формирование у населения социально активной позиции по комплексу вопросов правотворческой деятельности и ее результатов, но и обеспечивают устранение тенденций к бюрократизации деятельности депутатского корпуса, учитывая, что каждый высказывает собственную позицию по соответствующим новеллам законодательного регулирования, ориентируясь прежде всего на оценку граждан-избирателей. Как верно отмечает проф. С. А. Авакьян, законодательный орган государства не должен наполняться послушными, «карманными» депутатами, которые ставят личные и корпоративные интересы выше собственно интересов народа, иное означало бы исключительное нарушение концепции представительного правления и размывание конституционных норм о первичности народного суверенитета в рамках конституционного правопорядка [13, с. 64–65]. Социальная ценность данного взаимодействия заключается в том, что рассматриваемые процессы коммуникации публичных и частных субъектов позволяют обеспечить качественно новое состояние в развитии форм политического участия граж-дан в общественной жизни и управлении делами государства, что является непосредственным развитием правоположений частей 1 и 2 статьи 3 и части 1 статьи 32 Конституции России о формировании дополнительного контрольного механизма при реализации опосредованной формы народовластия [14]. Дополнительно следует обратить внимание на то, что освещение публично значимой деятельности, информирование граждан посредством использования депутатом представительного органа власти социальных сетей не противоречат требованиям федерального и регионального законодательства, а, напротив, обеспечивает реализацию субсидиарного механизма взаимодействия с населением. Так, статья 8 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ) предусматривает обязанность по поддержанию связи с избирателями, которая может осуществляться посредством приема граждан и рассмотрения их обращений, при информировании избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации [15]. Актуальным остается вопрос квалификации канала и (или) страницы депутата в социальной сети в качестве средства массовой информации. Исходя из буквального толкования правовых норм статьи 2 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» [16] (далее – Закон «О СМИ»), канал в мессенджере или страницу в социальной сети депутата вряд ли можно отнести к средству массовой информации, хотя бы потому, что сетевое издание становится СМИ только после прохождения процедуры регистрации в Роскомнадзоре. Вместе с тем может иметь место и иная позиция, предусматривающая, что официальная страница или канал мессенджера депутата является иной формой периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (абзац 3 статьи 2 Закона «О СМИ»). Однако вопрос квалификации депутатского канала в качестве СМИ, на наш взгляд, не является исключительно необходимым к разрешению, учитывая, что депутатская деятельность может осуществляться также и в иных формах, не противоречащих законодательству, что предусматривается частью 3 статьи 7 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ, а также нормами региональных законодательных актов. При этом тенденция увеличения активности депутатского корпуса в цифровом пространстве требует обеспечения соответствующей правовой регламентации их деятельности, в том числе посредством формирования норм запретительного (ограничивающего) характера, а также норм об ответственности за неисполнение предписаний закона. Хотя отдельными исследователями отмечается, что действующее законодательство (кроме регламентных норм [17] и закона о статусе парламентария) не содержит каких-либо значительных санкций за неисполнение обязанностей мандатного характера, что позволяет утверждать об отсутствии действенных механизмов правового воздействия на депутатов Государственной думы России [18, с. 52–53]. Между тем указанная проблема, по нашему мнению, затрагивает прежде всего плоскость социальных отношений, параметров соотношения сущего и должного при добросовестном исполнении субъектом обязанностей, вытекающих из статуса депутата. В то же время в юридической среде существуют обоснованные позиции о безответственности депутатов перед избирателями, а также невозможности выполнения предвыборных обещаний. Например, проф. А. В. Ильин указывает следующее: «Как установить, что депутат не выполняет или ненадлежащим образом выполняет данные им предвыборные обещания? Депутат всегда укажет на то, что у него еще достаточно времени для того, чтобы выполнить все, что он обещал. … Собственно говоря, депутат и избирается на определенный срок, за который он должен сделать все, что от него требуется. Помимо того, что у него все еще впереди, депутат всегда может заявить, что он сделал все, что мог; но не был поддержан другими депутатами, а один он ничего сделать не может, а значит, его вины в неисполнении обещаний нет» [19, с. 433–434]. Стоит обратить внимание, что данный способ взаимодействия не представляет собой «электронную приемную» (хотя совпадающие характеристики имеют место быть), так как ключевой целью является информирование максимально широкого круга субъектов, в том числе за счет реализации механизмов обратной связи для учета позиций граждан по наиболее актуальным вопросам общественной жизни, а также представление гражданам результатов деятельности парламента и его структурных подразделений по конкретным направлениям деятельности. Возможность направления электронных обращений к конкретным парламентариям предусматривается на официальном сайте Государственной думы России в разделе «Депутаты» [20], а также на отдельном портале «Приемная Государственной думы» Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» [21]. Тем не менее некоторые представители депутатского корпуса, создавая официальные сайты, страницы и группы в социальных сетях, нередко именуют их «электронными приемными» (интернет-приемными). В качестве позитивного результата формата коммуникации с использованием технических устройств можно отметить повышение политической и правовой культуры населения, что, полагаем, следует понимать не только в аспекте изучения правотворческих процедур, механизма работы над проектами правовых актов в рамках комитетов и комиссий, но и с точки зрения возможности для адресата соответствующих правовых норм (при вступлении документа в юридическую силу) обеспечить осознанное и эффективное использование субъективного права для получения соответствующих благ, вступления в различного рода правоотношения. Кроме того, народные избранники, не проявляющие высокую активность в рамках осуществления функций парламентария (по подсчетам аналитиков Центра политической конъюнктуры, 127 депутатов Государственной думы России ни разу не выступили публично за всю весеннюю сессию 2022 года [22]), могут использовать социальные сети в качестве альтернативной платформы при донесении собственной позиции по законопроектной деятельности. Однако приоритет должен оставаться именно за качественной работой депутата непосредственно в представительном органе власти: реализация права нормотворческой инициативы, участие в заседаниях представительного органа, работе его комитетов и комиссий, рассмотрение обращений граждан. Отмечая преимущества нового способа информационной активности депутатов, не следует забывать и о наличии некоторых недостатков. В частности, осуществление народным избранником данного вида деятельности не должно подменять его способность к выполнению ключевых задач – обеспечения представительства интересов населения в законодательном органе, а также инициирования принятия законопроектов, отвечающих запросам общества и государства. Возложение на депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, обязанности по ведению социальных сетей не может накладывать на них серьезных затруднений, так как непосредственное создание контента (формирование текста, фото- и видеоматериалов, сбор и анализ данных по законопроектам, иные действия) может быть возложено на одного из (нескольких) помощников депутата, имеющих ИТ-навыки, а также опыт ведения социальных сетей, что в целом не противоречит требованиям закона. В соответствии с частью 1 статьи 39 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ помощник члена представительного органа власти обеспечивает подготовку аналитических, информационных, справочных и других материалов, необходимых парламентарию для осуществления им своих полномочий, а также выполняет иные поручения, предусмотренные срочным служебным контрактом или срочным трудовым договором. Общее руководство данным процессом возлагается на парламентария. Необходимо определить, что информационная составляющая депутатских каналов не должна наполняться материалами демагогического характера, что будет оказывать ложное воздействие на правосознание граждан, образуя лишь иллюзию частичного участия в принятии властных решений [23, с. 184]. Здесь следует четко понимать, что информацию размещает физическое лицо, обладающее публично-правовым статусом депутата представительного органа власти, в связи с этим субъект должен действовать добросовестно, не допуская возможности формирования у пользователей (подписчиков) официального аккаунта (канала) ложного (недостоверного) и (или) неполного представления об обсуждаемом событии, объекте информационного воздействия [24, с. 48–52]. Также, исходя из специального статуса субъекта, активность в цифровой среде не должна приводить к злоупотреблениям, выражаемым, в частности, в манипулировании общественным мнением, использовании данного формата дистанционной коммуникации исключительно в целях легализации рассматриваемой инициативы, принимаемого решения компетентного органа власти [25, с. 38–39]. Особенность реализации депутатом права на информацию не только заключается в наличии перечисленных ранее преимуществ, но и связана с необходимостью добросовестного исполнения обязательств, вытекающих из его статуса (деятельность, реализуемая данным субъектом, служит публичным интересам) [26]. При размещении членом представительного органа власти в информационном канале, на официальной странице в социальных сетях различного рода информации необходимо соблюдать как общие нормы запретительного и ограничивающего характера, установленные действующим законодательством (статьями 9 и 10 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ) [27], так и специальные правила поведения при распространении информации в социальных сетях (ст. 10.6 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ). Считаем целесообразным рассмотреть возможность регламентации периодичности размещения депутатом информационных постов в социальных сетях (тем самым данная деятельность должна иметь постоянный характер). Предполагаем, что активность депутата должна выражаться как минимум в одном посте в неделю (две недели) не только в сессионный период деятельности парламента, но и в период парламентских каникул (перерывы в деятельности парламента – не повод для приостановления осуществления публично значимой деятельности). К тому же во время парламентских каникул партийная деятельность депутата приобретает более динамичный характер. Для активности депутата в социальных сетях это может выражаться не только в виде работы над проектами правовых актов (будущими законодательными инициативами), но и в поддержке региональных отделений политической партии, изучении положительного опыта зарубежного, регионального регулирования общественных отношений в той или иной сфере жизнедеятельности общества и, безусловно, проведении как личных встреч с гражданами-избирателями, так и встреч в дистанционном формате. Нельзя не отметить довольно актуальный вопрос о недопустимости осуществления депутатом предпринимательской деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (принцип профессионализма). На наш взгляд, блогерская деятельность и освещение депутатом публично значимой деятельности имеют явные отличия. В последнем случае не допускаются получение дохода (донатов) от данного вида деятельности, размещение рекламы, распространение преимущественно развлекательного контента и т. д. Тем не менее, представляется, что ведение блогерской деятельности депутатами, работающими на непостоянной основе (на региональном и преимущественно муниципальном уровнях власти), не противоречит требованиям законодательства о статусе парламентария. В данной ситуации следует учитывать, что блогерская деятельность депутата не может осуществляться (финансироваться) исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (п. «в» ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ). В противном случае осуществление данного вида деятельности в нарушение законодательства является основанием для досрочного прекращения полномочий члена представительного органа власти. В завершение отметим, что активность депутатского корпуса в социальных сетях постепенно становится обычным правилом, нежели исключением, учитывая, что именно посредством этого способа коммуникации возможно эффективно использовать интернет-ресурс для создания дополнительного канала взаимодействия общества и государства. В настоящий момент уже более 80 процентов депутатов Государственной думы России (по нашим подсчетам, 394 депутата из 450) имеют хотя бы одну официальную страницу, канал в социальных сетях. В связи с этим установление обязанности по ведению официальных страниц и каналов в социальных сетях для депутатского корпуса не будет носить исключительно обременительный характер. Однако нельзя не указать на то, что далеко не все депутатские каналы, официальные страницы в социальных сетях ведутся действительно активно, имеют характер «живых» аккаунтов [28]. Предполагаем, что данный вид деятельности является одним из составных элементов системы электронной или публичной демократии [29, с. 505–506], которая призвана реализовать основные принципы демократического правления и способствовать функционированию демократических институтов на современном этапе развития общества с использованием комплекса создаваемых информационно-коммуникационных технологий.

Выводы

Сформулируем основные выводы данного исследования.
1. Освещение депутатом представительного органа власти своей профессиональной деятельности, предлагаемых законодательных инициатив и в целом собственной позиции по комплексу насущных жизненных проблем в различных социальных сетях и мессенджерах способствует повышению политической и правовой культуры граждан, их вовлеченности в процессы организации и функционирования органов и механизмов реализации публичной власти.
2. Использование информационных технологий членами представительных органов власти в процессе взаимодействия с гражданами требует совершенствования правовой регламентации деятельности данных должностных лиц, в том числе посредством формирования норм запретительного (ограничивающего) характера, а также норм об ответственности за неисполнение предписаний закона. Подобный формат взаимодействия не является «электронной приемной» (так как для этого имеются специальные платформы), но призван обеспечивать информирование максимально широкого круга субъектов, учитывая, что приоритетной целью горизонтальной коммуникации становится наиболее полная реализация механизмов обратной связи для учета позиций граждан по наиболее актуальным вопросам общественной жизни.
3. Считаем целесообразным установление обязанности по ведению официальных страниц и каналов в социальных сетях для депутатов представительных органов федерального и регионального уровней публичной власти, осуществляющих депутатскую деятельность на постоянной профессиональной основе. Чтобы обеспечить установление правовой формы осуществления данного вида деятельности предлагаемую обязанность следует закрепить в тексте Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» (например, в статье 8), региональных законодательных актах о статусе парламентария, а также в регламентах представительных учреждений различного уровня. Для депутатов представительных органов местного самоуправления указанная норма должна иметь диспозитивный характер, учитывая, что большинство муниципальных депутатов осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе).
4. Наличие у субъекта, распространяющего информацию на официальной странице (канале) в социальной сети (мессенджере), специального публично-правового статуса депутата представительного органа власти накладывает на него как общие обязательства, предусмотренные законодательством об информации, информационных технологиях и защите информации, так и специальные запреты и ограничения, вытекающие из требований добросовестной реализации публичных интересов. Создание необходимого контента может быть возложено на одного или нескольких помощников депутата, имеющих ИТ-навыки и (или) опыт ведения социальных сетей, что в целом не противоречит требованиям закона при условии отражения соответствующего вида деятельности в срочном служебном контракте или срочном трудовом договоре кандидата на данную должность.

About the authors

A. M. Budaev

Author for correspondence.
Email: ambudaev@msal.ru
Russian Federation

A. N. Nadin

Email: alex.nadin00@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files