Main directions of PPP development in the Samara region

Full Text

Введение

Согласно положениям, отраженным в Конституции РФ, граждане страны имеют право на поддержание и неуклонное повышение уровня качества жизни, которое может быть достигнуто только при постоянном и эффективном развитии социально-экономической деятельности государства. Основные направления этого развития разрабатываются Правительством РФ и в конечном счете оформляются в виде приоритетных национальных проектов, реализация которых проводится в виде разнообразных федеральных и региональных программ развития. При этом планирование мероприятий данных программ базируется на долгосрочных прогнозах развития общества как внутри страны, так и за ее пределами. Основные положения прогнозирования и планирования в России определяются Федеральным законом №172-ФЗ. Развитие регионов РФ производится на основании утверждения региональных Стратегий социально-экономического развития, разработанных на его основании и с учетом содержания национальных проектов развития страны.

В последние несколько лет Россия столкнулась с беспрецедентными сложностями в осуществлении программ социально-экономического развития, в том числе в связи с внезапными чрезвычайными ситуациями как общемирового, так и регионального характера. В обстоятельствах очередной смены парадигмы экономического устройства, перехода к шестому технологическому укладу возник новый мировой экономический кризис, который ряд исследователей считают более тяжелым, чем все кризисы после Великой депрессии. В литературе уже сформировался термин «пандемийная депрессия» [1]. В конце 2021 г. стали намечаться возможные пути выхода из негативной экономической ситуации. Однако в России к пандемийному кризису присоединились многочисленные санкции со стороны ряда наиболее экономически развитых стран как политического, так и экономического характера, вызванные проведением СВО. В результате вновь были нарушены сложившиеся связи с зарубежными партнерами, разрушена имевшаяся логистическая инфраструктура, разорваны долгосрочные контракты и нарушены многочисленные договоры о сотрудничестве в различных сферах совместной деятельности государств. Это серьезно осложнило поиск инвестиций и иных ресурсов для разработки и внедрения социально-экономических проектов, особенно инновационного характера.

Одновременно с этим быстрыми темпами шло развитие цифровых технологий, цифровизация стала неотъемлемой частью общественных процессов. Под влиянием цифровой трансформации возникали, ускоренно развивались и частично видоизменялись различные направления деятельности российской экономики, что не всегда удавалось произвести системно и оптимально, в том числе в связи с нехваткой квалифицированных специалистов, недостаточностью финансирования со стороны государственных структур и отсутствием институциональной среды необходимого уровня [1].

В сложившихся условиях возникло большое число проблем различного содержания, которые не могли быть разрешены в рамках существующих программ развития социально-экономической сферы государства. Также требовался пересмотр нормативно-правовой базы для возможности повышения эффективности принятия решений и оптимизации использования бюджетных средств. Необходимо было внести изменения в практику использования уже имеющихся инструментов развития страны.

В части реализации национальных проектов также происходили изменения. Так, по результатам 2022 г. можно отметить изменения объемов финансирования разных национальных проектов, причем некоторые из них оказались дополнительно профинансированными, в том числе за счет урезания финансирования других проектов, в трех случаях весьма ощутимого. Сильнее всего были уменьшены лимиты финансирования по проектам «Международная кооперация и экспорт» (-16,8 %), «Цифровая экономика Российской Федерации» (-11,3 %) и «Демография» (-7,1 %), причем сумма по последней была значительно больше, чем у двух предыдущих ввиду ее изначально большого размера. А наиболее существенное увеличение произошло у лимитов по проектам «Жилье и городская среда» (32 %), «Безопасные качественные дороги» (24 %), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (12,3 %) [2].

На этом фоне одним из эффективных инструментов социально-экономического развития, успешно привлекающих финансовые средства для разработки и внедрения проектов и имеющих сложившуюся нормативно-правовую базу, продолжало оставаться государственно-частное партнерство (ГЧП) и муниципально-частное партнерство (МЧП). В рамках ГЧП и МЧП за последние несколько лет было реализовано несколько тысяч проектов. На конец 2021 г. рынок частных инвестиций в инфраструктуру РФ составил 3648 проектов, в которых частные инвестиции составили 974,7 млрд руб., 1957 млрд руб. и 669 млрд руб. на федеральном, региональном и муниципальном уровне соответственно [3]. По оценкам Росинфра в 2022 г. суммы привлеченных инвестиций соответственно составили уже 1075 млрд руб, 2259 млрд руб. и 952 млрд руб. [4]. Таким образом можно отметить, что основные объемы реализации проектов ГЧП приходились на региональные проекты.

 

Ход исследования

Изменения в лимитах финансирования национальных проектов в 2022 г. могут свидетельствовать о трендах в оценке важности направлений развития РФ. Однако автор исследования считает, что эти изменения не обязательно связаны с долгосрочной переориентацией в приоритетах развития страны, а могут быть вызваны разными причинами, в том числе сложностями в области нормативно-правового регулирования. Особенно это касается национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации», реализация которого могла столкнуться с недостаточной проработкой правовых вопросов, в частности связанных с внедрением искусственного интеллекта (ИИ). В настоящее время проблемы в этой области отмечены мировым научным сообществом. 22 марта 2023 г. было опубликовано открытое письмо, подписанное более чем 1000 экспертов и руководителей в IT-сфере, призывающее приостановить обучение ИИ [5]. В РФ правовой статус ИИ до сих пор не определен, так же как и не решен вопрос о распределении ответственности при причинении ущерба. При этом следует помнить, что цифровизация коснулась самих правовых институтов, различных аспектов как во взаимодействии государственных органов, организаций и граждан, так и рабочих процедур проведения правовой деятельности. Это требует дополнительного времени на подготовку и принятие необходимых законодательных актов или их доработку. Остро стоит вопрос с обеспечением безопасности цифровых баз данных, до сих пор чрезвычайно сложно установить ответственность за попадание к третьим лицам конфиденциальной информации, в том числе персональных данных граждан [6]. Одновременно необходимо признать, что в связи со сложной политической ситуацией произошел отток квалифицированных специалистов из IT-сферы, что замедляет проведение необходимых мероприятий. При этом федеральные проекты «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность» и «Нормативное регулирование цифровой среды» оказались урезаны на 45,7, 36,5 и 80 % соответственно.

Снижение сумм лимитов при реализации национального проекта «Международная кооперация и экспорт» частично связана с регрессом в политических взаимоотношениях с рядом стран как напрямую, так и косвенно. Отмечено, что основное снижение сумм произошло по проекту «Промышленный экспорт». Это может быть связано с тем, что основные суммы для финансирования таких проектов привлекались частными партнерами с зарубежного рынка капитала и стали гораздо менее доступны. Также это может быть связано с реализацией постановления Правительства РФ от 9 марта 2022 г. № 311 [7].

По национальному проекту «Демография», судя по исполнению федерального бюджета за 2022 г., лимиты изменились разнонаправленно, однако по основному направлению «Финансовая поддержка семей при рождении детей» произошло снижение на 21,3 млрд руб. Это, скорее всего, связано с естественной причиной – снижением рождаемости в 2022 г. по сравнению с 2021 г., по данным Росстата, на 92 091 чел., что составило около 6,6 % [8]. При этом такие направления, как «Содействие занятости» и «Спорт – норма жизни», были дополнительно профинансированы на 8,6 млрд и 4,5 млрд руб. соответственно.

По проекту «Жилье и городская среда» увеличение лимита произошло почти вдвое по направлению «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда». Это связано с возрастанием объемов выявления непригодного жилья и расселением находящихся в нем граждан.

Национальный проект «Безопасные качественные дороги» оказался дофинансирован по направлениям «Дорожная сеть» (57,5 %) и «Развитие федеральной магистральной сети» (77,2 %), притом что наибольшее снижение сумм финансирования произошло по направлению «Безопасность дорожного движения», по которому от предварительно запланированных средств осталось лишь 29 % и который оказался еще и наименее исполненным – на 96,8 % [2].

Также был серьезно дофинансирован федеральный проект «Строительство автомобильных дорог международного транспортного коридора Европа – Западный Китай» (125,4 %), выполненный на 100 %.

По другим национальным проектам стоит выделить такие федеральные проекты, как «Современная школа» (увеличение финансирования по исполнению на 34,4 %), «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» (увеличение финансирования по исполнению на 41,9 %), «Повышение доступности туристических продуктов» (увеличение финансирования по исполнению на 91,3 %) [2].

Исполнение прочих федеральных проектов в рамках национальных проектов РФ либо осталось на запланированном уровне, либо относительные изменения в их финансировании были не столь значительны.

Направления использования ГЧП коррелируют с направлениями разработки национальных проектов РФ. Наиболее крупные и дорогостоящие проекты в последние годы реализовывались в области транспортной и коммунально-энергетической инфраструктуры, в то время как в количественном выражении после коммунально-энергетической инфраструктуры шла социальная инфраструктура, а транспортная инфраструктура замыкала тройку лидеров. По данным Национального центра ГЧП за четыре года (2018–2021), коммерческое закрытие в РФ прошли, соответственно, 436, 252, 157 и 163 проекта, а за 8 месяцев 2022 г. – 63 проекта (по оценке на конец 2022 г. – 316 проектов). При этом объем привлеченных частных инвестиций составил 678,4 млрд, 536,1 млрд, 247,6 млрд, 423,2 млрд и 137,7 млрд руб. (по оценке на конец 2022 г. – 433 млрд руб.).

В аналитическом материале отмечается тренд на использование ГЧП при развитии социальной инфраструктуры. Это вызвано принятием отраслевых программ господдержки социальных проектов путем их софинансирования. Благодаря им можно вести строительство новых школ, спортивных объектов, кампусов университетов, различных объектов социального обслуживания, реализовывать проекты по обращению с ТКО.

Также отмечаются существенные изменения, внесенные в течение 2022 г. в законодательные акты, регулирующие деятельность в сфере ГЧП. Основными из них, способствующими привлечению частных инвесторов, являются возобновление действия соглашения о защите и поощрении капиталовложений на новых условиях, возможность изменения существенных условий концессионных соглашений до 2024 г. включительно (при условии их заключения до 1 марта 2022 г.), в ряде случаев возможно заключение концессионного соглашения без конкурса (если концедент – субъект РФ), упрощен доступ к льготам особых экономических зон (для концессионеров, которые реализуют на этих территориях проекты) [9]. Принят Федеральный закон № 604-ФЗ от 29.12.2022, инициированный Минэкономразвития, вносящий ряд поправок в ведущие законодательные акты по ГЧП: федеральные законы № 115-ФЗ, № 149-ФЗ и № 224-ФЗ, который, в частности, расширяет возможности заключения соглашений о МЧП и уточняет права сторон при заключении концессионных соглашений [10]. Для расширения сотрудничества в сфере ГЧП важную роль может сыграть принятое 06.09.2022 г. постановление Правительства РФ № 1570, которое дает возможность использовать промышленную ипотеку по льготной процентной ставке.

Среди форм организации деятельности в рамках ГЧП по-прежнему ведущую роль играют концессионные соглашения. По данным Национального центра ГЧП на конец 2022 г., из 4098 проектов сотрудничества на долю концессионных соглашений пришлось 3305. Далее следуют договоры аренды с инвестобязательствами (243), энергосервисные контракты (215), проекты в иных договорных формах (178), соглашения о ГЧП/МЧП (104), контракты жизненного цикла (46) и офсетная закупка (7). Предполагается, что ввиду вышеперечисленных новаций в законодательных актах, внесенных в 2022 г., а также благодаря промышленной ипотеке начнут шире применяться такие формы ГЧП, как офсетная закупка и соглашения о ГЧП/МЧП [4].

Несмотря на высокий показатель объемов финансирования проектов ГЧП в 2022 г. и наибольшее за последние четыре года количество реализованных проектов, ряд экспертов полагает, что эта деятельность сопряжена со скрытыми рисками, которые могут проявиться в ближайшее время. Наиболее серьезным из них национальное агентство АКРА считает риск превышения капитальных затрат по проектам, которые уже реализуются. В связи с резким удорожанием строительных материалов и логистики превышение изначально закладывавшихся сумм может составить до 40 %. Для решения этой проблемы предлагается воспользоваться инструментами долгового финансирования и рефинансирования в случае качественных проектов, имеющих высокий уровень кредитного рейтинга. Речь идет о выпуске долгосрочных облигаций проектного финансирования. В 2022 г. таких инструментов на Московской бирже было размещено на сумму 188 млрд руб. При этом более быстрыми темпами растет выпуск облигаций с полным регрессом кредитного риска на государство [11].

Для разработки и проведения мероприятий по развитию Самарской области постановлением Правительства Самарской области № 441 от 12.07.2017 была утверждена «Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года», для реализации которой использовался в том числе и механизм ГЧП. При этом в сфере ГЧП в Самарской области был принят ряд местных законодательных актов, разработана региональная нормативно-правовая база, учитывающая местную проектную специфику. В 2022 в связи с ранее накопившимися, а также внезапными серьезными изменениями обстановки в мире и внутри страны было произведено обновление данной стратегии [12]. Также в 2022 г. был принят план первоочередных действий, в п. 54 которого говорится о приоритетном финансировании государственных капитальных вложений, предусмотренных для реализации проектов ГЧП, являющихся региональной составляющей национальных проектов [13].

Самарская область одной из первых в стране стала активно развивать проектную деятельность в сфере ГЧП, в связи с чем имеет большой опыт проведения данного вида деятельности. База проектов ГЧП по состоянию на 16.12.2022 г. включала несколько направлений: здравоохранение (14), образование и IT (11), жилищно-коммунальное хозяйство (27), социальное обеспечение, спорт, туризм и культуру (13), транспортную инфраструктуруа (4), промышленность и сельское хозяйство (1) [14]. Исторически первыми в этой сфере стали проекты по строительству объектов здравоохранения, далее присоединились другие направления.

На рисунке 1 представлены данные по количеству реализованных (завершенных) проектов ГЧП за 2019–2021 гг. и суммы частных инвестиций в млрд руб.

По 2022 г. официальные данные еще не были опубликованы, однако по результатам деятельности в 2021 г. известно, что продолжилась реализация 51 проекта с объемом частных инвестиций более 152 млрд руб. и планировалось довести до стадии реализации 82 проекта на сумму частных инвестиций более 187 млрд руб.

К достижениям Самарской области можно отнести выход в топ-3 по интегральному результату развития ГЧП в российских регионах в 2017 г., топ-4 в 2018 г. и выход на первую позицию в 2019 г.,

 

премию в части развития инфраструктуры от Росинфра в 2020 г. (лучший проект 2020 г. в сфере автомобильных дорог), признание лучшим субъектом РФ в ГЧП в сфере здравоохранения в конкурсе Министерства здравоохранения в 2020 г., вход в лонг-лист премии Building Back Better 2021 конкурса Европейской экономической комиссии ООН [15]. Однако в последние два года интегральный показатель области стал снижаться. Положение Самарской области в части развития деятельности с использованием ГЧП можно охарактеризовать с помощью ежегодного рейтинга, формируемого Национальным центром ГЧП (рисунок 2).

 

 

 

Рисунок 1 – Количество реализованных проектов ГЧП и суммы частных инвестиций, в млрд руб. (составлено по материалам администрации Самарской области)

Figure 1 – Number of PPP projects implemented and the amount of private investment, in billion rubles. (compiled from the materials of the Administration of the Samara region)

 

 

Рисунок 2 – Рейтинг уровня развития ГЧП в Самарской области (составлено по материалам Национального центра ГЧП)

Figure 2 – Rating of the level of PPP development in the Samara region (compiled from the materials of the National PPP Center)

 

Тем не менее в Самарской области накоплен большой опыт по всем этапам разработки и реализации проектов ГЧП, по этому показателю область в 2019–2021 гг. находилась, соответственно, на 1-м, 3-м и 4-м местах, хотя его значение снижалось по годам – 70, 55,5, 27. Сильнее подвела ее интегральная оценка нормативно-институциональной среды, которая неуклонно ухудшалась, причем в 2021 г. показатель обеспеченности имел нулевое значение (наибольшее у Республики Башкортостан – 99), а показатель открытости – 36 баллов (наибольший у ХМАО-Югры – 66). Это говорит о том, что в 2021 г. в Самарской области не были готовы оказывать финансовую поддержку проектам ГЧП и были недостаточно открыты для инвесторов. По показателю динамики реализации проектов Самарская область оказалась в 2021 г. на 35-м месте с 0,3 балла (в 2020 г. у него была такая же величина, в 2019 г. этот показатель отсутствовал). Это связано с тем, что в области не было запущено или не вышло на стадию эксплуатации достаточно проектов с большими суммами финансирования, поскольку при
расчете данного показателя используется средняя взвешенная оценка, зависящая от сумм принятых в работу проектов.

 

Полученные результаты и выводы

Несмотря на серьезные проблемы в социально-экономическом развитии РФ, вызванные в основном пандемийными процессами и значительным усилением внешних санкций, механизм ГЧП продолжал развиваться и совершенствоваться. На данном этапе развития страны он стал еще более востребованным, чем прежде, поскольку позволяет защитить частных инвесторов от части рисков, связанных с недополучением доходов в будущем, ростом цен на основные ресурсы, отсутствием получения необходимых финансовых ресурсов в установленные сроки и т. п.

В общем объеме проектов ГЧП наибольшую долю занимают региональные проекты, поэтому следует более тщательно подходить к их отбору и дальнейшему внедрению. Следует учитывать специфику каждого отдельного проекта и детально рассматривать все существенные условия их реализации.

Учитывая возрастание рисков деятельности, связанной с долгосрочным вложением финансовых средств, необходимо использовать инструменты долгового финансирования и предусмотреть возможность рефинансирования проектов, в том числе при помощи долгосрочных облигаций.

Необходимо учитывать сформировавшиеся тренды в использовании инструмента ГЧП и более широко применять иные формы сотрудничества, не являющиеся классическими концессионными соглашениями, например, развивать использование офсетных контрактов, а также увеличивать долю социальных проектов и проектов МЧП, привлекая к этому средний и малый бизнес.

Таким образом, учитывая характеристики современного состояния в сфере ГЧП Самарской области, можно выделить следующие направления в ее развитии:

• улучшить институциональную среду ГЧП для привлечения и удержания частных инвесторов;
• более детально рассматривать заявки на реализацию проектов, претендующих на осуществление в рамках ГЧП, с целью выявления скрытых рисков и индивидуальной специфики каждого проекта для определения всех существенных условий их реализации;
• наращивать долю проектов социальной направленности;
• использовать новые формы сотрудничества и рациональные схемы финансирования проектов в соответствии с их условиями дальнейшей реализации;
• шире привлекать к деятельности в рамках ГЧП малый и средний бизнес, особенно для реализации социальных проектов с небольшими объемами финансирования и проектов в области цифровизации экономики;
• использовать перспективные способы рефинансирования при реализации долгосрочных проектов ГЧП при изменении существенных условий их реализации.

About the authors

Svetlana V. Klimentyeva

Samara National Research University

Author for correspondence.
Email: studentysamgu@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-1564-4699

senior lecturer at the Department of General and Strategic Management

Russian Federation, 34, Moskovskoye shosse, Samara, 443086, Russian Federation

References

Supplementary files