Changing the requirements for state civil servants in the conditions of building a service state

Full Text

Введение

Требования к знаниям, навыкам и компетенциям государственных гражданских служащих (далее – ГГС) определяются стратегическими ориентирами развития систем. В настоящее время существенные изменения в институте государственного управления и государственной гражданской службы обусловлены изменением концепции государственного управления. Стратегическими ориентирами для изменений определены цифровизация государственного управления при построении сервисного государства [1] и клиентоориентированность государственного управления [2].

Объектом исследования в работе явились процессы трансформации института государственного управления, также государственные гражданские служащие (далее – ГГС), предметом – требования к ГГС.

Среди методов стоит отметить общие: анализ, классификацию, аналогию; частные: сравнение, описание, моделирование. Авторами был проведен теоретический анализ экономической, управленческой и нормативно-правовой литературы по теме исследования.

Цель статьи – выделить основные направления изменений деятельности ГГС, начав определение требований к их навыкам, компетенциям и образованию.

 

Ход исследования

Особенностью требований к ГГС при замещении ими должностей является отсутствие профессиональных стандартов, определяющих требования к содержанию, условиям труда, а также к компетенциям работников. С применением профстандартов строятся образовательные программы обучения всех уровней. Отсутствие профессиональных стандартов у ГГС определяется спецификой их деятельности, включая широту осуществляемых ими полномочий и реализуемых функций. При этом Минтрудом России был разработан Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей го-
сударственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих [3], в котором выделены базовые (к уровню  образования, стажу, знаниям и умениям) и профессионально-функциональные (связаны с областью и видом профессиональной служебной деятельности) требования к ГГС.

Очевидно, что в условиях развития и реализации целей концепции сервисного государства будут меняться требования к ГГС, а значит, и содержание указанного справочника квалификационных требований.

Цифровизация государственного управления объективно содействует превращению государства именно в «сервисное» [4]. Сама концепция построения сервисного государства в России звучит как концепция цифровизации государственного управления на 2018–2024 годы – «Сервисное государство 2.0» [1]. Ее значимыми акцентами являются:

• - решение ситуации граждан с участием «суперсервисов», цифрового профиля, единого фронта и транспорта, единая модель данных, единая платформа услуг и сервисов;
• - минимизация участия чиновников в принятии решений по оказанию услуг;
• - исключение бумажных документов как в процессе оказания услуг, так и между ведомствами;
• - осуществление получения государственных услуг в проактивном режиме.

Это потребует от чиновников нового формата следующих цифровых компетенций [5]:

• - управление цифровой информацией;
• - оказание цифровых государственных услуг;
• - развертывание цифровых решений;
• - цифровое проектное управление;
• - цифровая безопасность;
• - цифровая этика.

Отметим, что в справочнике квалификационных требований¹ выделены следующие требования к знаниям информационных технологий для всех ГГС: знание основ безопасности, положений законодательства, общие принципы функционирования систем ЭДО, применения электронной подписи. Очевидно, что эти требования уже сейчас потеряли актуальность, выглядят базовыми (примитивными, но не прикладными) по сравнению с теми, что требуются в сервисном государстве.

Напомним, что сервисность государства изначально не подразумевает именно цифровизацию системы управления. Цифровизация – это объемная технология, с помощью которой можно обеспечить сервисность как цель. Широкий смысл понятия «сервисное государство» предусматривает преобразования, ориентированные на выявление и удовлетворение общественных потребностей [6]. Сервисность, или клиентоориентированность, государства предполагает наличие ряда условий [7]:

• - социальную направленность целей государства;
• - высокую степень доверия населения и бизнеса к государству;
• - комфортные условия для получения гражданами и бизнесом государственного сервиса;
• - открытость государственных служб и прозрачность административных процедур;
• - результативность воздействия и удовлетворенность качеством государственных услуг.

Получается, трансформация государственного управления в рамках концепции сервисного государства не ограничивается усилением роли только цифровых компетенций. Особую значимость приобретают клиентоориентированность ГГС (встречается также понятие «человекоориентированность»), инструментальные компетенции (профессиональная компетентность), межличностные (эмпатия, социальное взаимодействие), системные (способность планировать изменения), специфические [8, с. 124]. Все это делает более востребованными коммуникативные навыки [6] ГГС.

Этот подход созвучен и усилен в блоке инициатив социально-экономического развития РФ до 2030 года [2] Правительства Российской Федерации под названием «Государство для граждан» с единственной выделенной инициативой – клиентоцентричностью «как сосредоточением работы органов власти вокруг интересов конкретного человека, проявлением большего внимания к запросам граждан» [2]. Эта инициатива четко связана с иными в перечне документами – это «Цифровой профиль гражданина», «Госуслуги онлайн».

Усиление трендов цифровизации и клиентоориентированности в конечном счете должы привести к:

• - изменению структуры квалификационных требований, профессиональных компетенций ГГС: росту числа IT-специалистов и ГГС с высокоразвитыми цифровыми навыками и компетенциями;
• - сокращению числа не IT-специалистов, в частности, в младшей (далее старшей и ведущей) группах специалистов в связи с ростом числа замещенных функций ботами и цифровыми сервисами. Уже сейчас анализ требований к указанным в справочнике навыкам ГГС, осуществленный авторами (частично представлены в таблице), дает основания выделить те отрасли и виды профессиональной служебной деятельности, где уже сейчас можно начать процедуру полного или частичного замещения специалистов ГГС на боты, а где на данный момент времени не видится такой возможности;
• - для всех остальных специалистов будут необходимы хорошо развитые управленческие компетенции. На данный момент времени такой уровень компетенций необходим для тех, кто относится к старшей группе «руководители» (образование не ниже специалитета, магистратуры). Очевидно, что в обозримой перспективе будут востребованы только ГГС с высокими цифровыми навыками, коммуникативными и управленческими. Можно предположить, что все должности ГГС будут руководящие, а боты – в подчинении (возможно, через промежуточные/переходные этапы с постепенным сокращением групп и категорий должностей). В условиях гибридного формата получения образования (бакалавриат, 4 года + магистратура, 2 года) магистратура будет не столько этапом от базового высшего образования к аспирантуре, сколько станет прикладной и всеобщей для направлений, обучающих будущих чиновников. Последнее требование уже зафиксировано в ряде органов власти (см. рис.).

Как видно из данных рисунка, среди требуемых ключевых компетенций госслужащих правительства Москвы отмечается результативность, достигаемая за счет умения формулировать цели и задачи (управленческие навыки). Ранее такие требования были только для лиц, претендующих на занятие должности руководителей.

Важно отметить, что выделение данных видов профессиональной служебной деятельности велось не только по принципу невозможности или сложности замещения должностей сервисами, но, что, на взгляд авторов, не менее важно, в связи с высокой значимостью процесса и результата этой деятельности, а также учитывая вопросы национальной безопасности населения и государства.

Среди прочих выделяемых трендов развития кадрового потенциала и на государственной службе, и в бизнесе отметим усиление роли самоменеджмента (саморефлексии, саморегулирования) и самомотивации [10], начиная с самых низших должностей. Это связано с ростом ответственности и необходимости принятия быстрых решений с самых первых шагов на госслужбе.

Можно предположить, что функция людей ГГС будет преобразована и обретет творческий акцент, о котором говорят на протяжении последних лет: человеческий ум будет применяться для разработки концепций электронных систем и идей управления, а все технические вопросы и процессы будут отданы информационно-цифровым системам [11].

Что это значит для ГГС? Одновременно будут нужны и люди с широкими взглядами и знаниями (очевидно, не глубокими, но способными мыслить системно, концептуально, комплексно и т. п., способные объединять идеи и людей, с сильными «мягкими» компетенциями), и сильные узкоквалифицированные специалисты, глубоко изучающие различные аспекты видов деятельности в отраслях (с сильными «жесткими» компетенциями). Причем эти процессы будут протекать параллельно друг другу.

Примечание. Составлено авторами на основе источников [9].

Рисунок –  Ключевые компетенции госслужащего Правительства Москвы

Figure – Key competencies of a civil servant of the Moscow Government

 

Таблица – Возможность замещения должностей ГГС сервисами и ботами 

Table – The possibility of replacing the positions of public civil servants with services and bots

Частично замещаются	Полностью замещаются	Не представляется возможным быстро заменить
Обеспечение внутренней безопасности и правоохранительная деятельность	организационно-аналитическое обеспечение правоохранительной деятельности	обеспечение международной защиты капиталовложений
управление в сфере юстиции	сопровождение парламентской деятельности	содействие укреплению позитивного восприятия и культурно-гуманитарного влияния в мире современной России
деятельность по возврату задолженности		деятельность в сфере международного права и сотрудничества
способствование восстановлению нарушенных прав	организация обеспечения рассмотрения обращений	защита населения от ЧС природного и техногенного характера
государственный аудит	…	дипломатическая
государственная политика в сфере миграции	…	…
регулирование здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия	…	…
регулирование экспортного и импортного контроля	…	…
…	…	…

Примечание. Составлено авторами по данным источника [3].

 

Этот вывод подтверждается исследованием Россинского Б.В. [12], в котором указано на необходимость обеспечения одновременно и централизации в государственном управлении (цифровизация это позволяет)? и наличии в нем самоуправления (в том числе в рамках новых регламентов чиновников и изменением их подхода к работе).

Эти требования обусловлены не только цифровизацией, но и трендом применения методологии agile, которая требует давать постоянную обратную связь, ответственно относиться к каждому этапу работы и поддерживать высокую мотивацию участников процесса. Важным акцентом является то, что это мышление опирается на принципиально новые для государственной службы ценности, а именно [13]:

• - на первом месте люди и взаимодействия между ними, а не процессы – эта ценность созвучна концепции сервисного государства;
• - акцент на продукте, а не на регламентах и документах – здесь есть мировоззренческий и организационный слом, потому что в основе деятельности каждого государственного служащего находится должностной регламент. Предполагаем, что он будет включать положения, позволяющие придать работе больше гибкости, и акцент на результаты без ущерба для базовых составляющих институт госслужбы элементов;
• - тесное взаимодействие с заказчиком – проблематичный аспект службы, что связано с действием закона о противодействии коррупции и трендом на снижение личных взаимодействий с населением; второй сложностью является выделение требований заказчика. Это все связано с теорией общественного выбора. Кто именно заказчик? Все население? Конкретная группа? Возникает вопрос четкого определения заказчика и его требований. Заказчик тоже должен быть уведомлен об этом. Возрастает сложность организации процедур по реализации этой возможности. Опять же выход из ситуации – достаточно эффективно и безопасно работающие роботизированные системы и сервисы;
• - постоянные эксперименты и изменения в процессе, а не строгое следование плану, акцент, недопустимый на госслужбе в принципе, исходя из ее особенностей. Единственная возможность – это фиксирование рамок возможности экспериментов и процессных изменений.

Все эти акценты требуют серьезных изменений не только в нормативно-правовых основах деятельности ГГС, но и в их мировоззрении. Фактически классический образ чиновника при сохранении тенденций будет кардинально изменен от строгого исполнителя зафиксированного и жестко определенного круга задач к сотворцу изменений, определяемых совместно с населением и вышестоящим руководством. Из негативных последствий данных процессов: уменьшение числа рабочих мест, занятых людьми. Но это общее следствие цифровизации, характерное для всех видов деятельности и отраслей.

Изменения затронут и вопросы организации работы ГГС. Уже сейчас активно развивается такое направление, как «проектная деятельность». В Минэкономразвития России действует проектный офис [14], работой которого вдохновляются многие губернаторы, на себе протестировавшие специфику его работы. Значительное число публикаций о планах и реализации практик внедрения проектных офисов по всей стране подтверждает это [15–17]. Активное вовлечение государственных гражданских служащих в проектную деятельность означает также их переключение:

• - с процессов на проблемы (что поддерживает agile-мышление);
• - с жестко регламентированных и понятных действий исполнителей, у которых есть задача, определенная руководством, на активное участие в мозговых штурмах и самостоятельный (включая командный) поиск творческих решений, т. е. фактически чиновник с командой определяет задачу и решает ее в рамках допустимых регламентами возможностей;
• - от регулярной ежедневно выполняемой на строго закрепленном рабочем месте функции к гибкому графику работы в разных проектных офисах;
• - от стабильности, рутины и постоянства к пониманию скорости изменений процессов и их учет в работе [18].

В качестве одного из возможных направлений развития института государственной службы можно выделить появление бирж ГГС без определенного места работы (прикрепленных не к конкретному органу исполнительной государственной власти, а к правительству региона или федерального центра – вопрос,  требующий дополнительных исследований на предмет юридической и финансовой возможности реализации предложения), которых привлекают к решению проблем по мере их возникновения в разных отраслях и видах профессиональной служебной деятельности. Возможно, даже в разных регионах. Такое решение будет революционным. Оно подвергается критике в связи с нестандартными для действующих правоотношений форм организации труда. Но, на наш взгляд, это вероятный вариант развития, особенно с учетом возможности существенного высвобождения рабочей силы с ГГС при построении сервисного государства в России. 

Переход к широкому применению технологий проектного управления в госуправлении потребует мультикомпетенций чиновников, навыков работы в сжатые сроки, а не по графику, умения критически мыслить, быстро усваивать информацию, успешно и эффективно взаимодействовать с другими людьми.

Изменения института государственной службы и требований к ГГС затрагивают не только квалификационные, но и этические вопросы его деятельности, вопросы проверки профессиональной пригодности к этому виду деятельности (не только базовые и профессионально-функциональные, но и психологические аспекты). 

Чиновники нового формата – люди, небезразличные к судьбе своей страны и активные участники изменений, которые строят отношения в стране, в которой живут и в которой будут жить их дети, осознавая ответственность за эти результаты и свою сопричастность к ним. Сегодняшний госслужащий понимает значимость изменений, участвует во внедрении новых технологий, в цифровой трансформации, при этом любит работать с людьми (тренды цифровизации + клиентоориентированности и проектного управления). Он готов развиваться сам и развивать свои команды, системно и масштабно мыслит [19].

 

Заключение

Настойчиво поддерживаемые властями изменения общества и государства с акцентом на цифровизацию как инструмент построения сервисного государства серьезным образом изменят и сам институт государственной службы, и требования к уже действующим и потенциальным ГГС.

Авторами в ходе работы:

• - Обоснована потребность в изменении требований к компетенциям ГГС в условиях построения сервисного государства;
• - Показано развитие института государственной службы и трансформации в рамках этого развития требований к ГГС;
• - Сгруппированы требования к компетенциям ГГС в сервисном государстве с разделением на цифровые компетенции и прочие;
• - Выделены виды профессиональной служебной деятельности, с которых логично начать замену ГГС на сервисы/боты;
• - Высказано предположение об изменении мышления ГГС, отношения их к образованию и к необходимости изменений требований к нему.

About the authors

Sof'ia V. Anisimova

Tver State University

Author for correspondence.
Email: sophi2911@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-2201-8557

candidate of Economic Sciences, associate professor of the Department of public administration

Russian Federation, 12, Student Lane, Tver, 170100, Russian Federation

Nadezhda V. Pilipchuk

Tver State University

Email: Pilipchuk.NV@tversu.ru
ORCID iD: 0000-0001-8908-6899

candidate of Economic Sciences, associate professor of the Department of public administration

Russian Federation, 12, Student Lane, Tver, 170100, Russian Federation

References

Supplementary files