Assessing the compliance of the regional strategy with federal guidelines on the example of the Leningrad region

Full Text

Введение

Активизация процессов стратегического планирования в России за последние годы привела к тому, что во всех регионах страны были приняты стратегии социально-экономического развития. Но в силу уникальности и разнообразия регионального строительства в РФ на свет появились сильно отличающиеся друг от друга документы. Безусловно, такое разнообразие помогает отразить специфику исторического, культурного, территориального, конфессионального, национального развития региона. Но возникает закономерный вопрос, насколько данное разнообразие способствует функционированию РФ как федеративного государства и ведут ли цели и задачи, поставленные в региональных стратегиях, к достижению приоритетных результатов развития страны в целом.

На протяжении последних лет в стране были приняты два важнейших указа Президента РФ, напрямую касающихся данной тематики. Первый Указ «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» был принят еще в 2019 году [1], в нем было перечислено 15 показателей, по которым должна производиться соответствующая оценка деятельности региональных властей. Позже, в 2021 году, был принят указ [2], который расширил перечень показателей до 20 (далее в тексте статьи – Указ Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68, федеральные ориентиры). В настоящей статье представлены результаты сравнения того, насколько стратегия субъекта РФ соответствует тем показателям, которые ставят перед региональными властями Указ Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68.

В целом тематика «качества» регионального стратегического планирования достаточно широко представлена в научной литературе. Здесь следует отметить работы Атаевой А.Г. [3], Дваса Г.В. [4; 5], Орешникова В.В., Митрофановой И.В., Мельниковой Н.С., Батмановой В.В. [6], Сафроно-
ва М.А. [7], Рисина И.Е. [8], а также автора настоящего исследования [9; 10].

Но несмотря на популярность данной тематики в научной литературе, исследований, посвященных взаимоувязке регионального планирования и федеральных ориентиров, относительно немного (например, работы Дваса Г.В. [11], Беляевской-Плотник Л.А., Сорокиной Н.Ю. [12], Гришиной И.В., Голубкина И.В. [13]), особенно в контексте наличия регулярно трансформируемого нормативно-правового обеспечения данной сферы, что и обуславливает значимость проведенного исследования.

Методология исследования

Для проведения данного исследования автором была разработана диагностическая таблица, по-
зволяющая оценить соответствие текстов региональных стратегий желаемым для достижения показателям на федеральном уровне. Основной идеей диагностики явилась оценка по 4-балльной шкале того, насколько стратегия дает возможность достичь приведенных в Указе Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68 результатов. Разработана следующая шкала оценки:

4 – региональная стратегия в полной мере соответствует достижению показателей указа;

3 – соответствует в значительной мере, но не полностью;

2 – незначительно соответствует;

1 – практически не соответствует;

0 – совершенно не соответствует или имеет противоположную направленность.

Максимально количество баллов, на которое можно оценить стратегию, – 80. Минимальная оценка – 0 баллов. Для того чтобы стратегия была оценена высоко, должны быть соблюдены следующие критерии для каждого показателя, предусмотренного в Указе Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68:

• четко прописана целевая ориентация на достижение показателя как результата;
• указаны количественные нормативы достижения показателя, желательно в разбивке по годам и этапам;
• обозначены конкретные мероприятия для достижения показателя;
• мероприятия должны иметь ресурсную поддержку с указанием источников финансирования.

Достижение каждого пункта критериев оценивается в 1 балл, в дальнейшем баллы суммируются и отражаются в диагностической таблице, которая составлена для максимально подробной оценки соответствия текста региональных стратегий федеральным ориентирам. Отсутствие выполнения того или иного критерия позволяет констатировать тот факт, что в региональной стратегии отсутствует целевая направленность для достижения соответствующего ориентира и систематическая работа для его достижения не проводится (0 баллов).

В текстах региональных стратегий возможны различные варианты несоблюдения приведенных критериев; некоторые возможные варианты с превалированием выполнения одного из критериев и недостатком выполнения других приведены ниже:

1) «цели – лозунги»: в тексте документа превалирует постановка целей, при этом они недостаточно подкреплены количественными характеристиками достижения, мероприятиями и ресурсной обеспеченностью;

2) «цифровое засилье»: указаны многочисленные количественные нормативы, но мероприятий и ресурсной поддержки недостаточно для вывода о достижимости плановых цифр;

3) «набор мероприятий»: в стратегии содержатся многочисленные мероприятия, которые часто разрознены, не подчинены единой цели, не увязаны с количественными данными, ресурсами;

4) «нецелевые ресурсы»: в тексте стратегии приведены планируемые расходы по различным направлениям, но в ней нет четких целей, мероприятий, ресурсной обеспеченности. 

По результатам диагностики региональной стратегии следует выделить следующие уровни соответствия стратегий федеральным ориентирам:

60–80 баллов – высокий уровень соответствия (полное или практически полное соответствие целей, задач, мероприятий, направленных на достижение целевых показателей, предусмотренных на федеральном уровне); условием отнесения документа к данному уровню является то, что ни один показатель, предусмотренный в Указе Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68, при оценке стратегии не должен быть равен нулю; в том случае если стратегия набирает необходимое количество баллов, но хотя бы один из показателей оценивается на ноль, то стратегию следует отнести к среднему уровню соответствия федеральным ориентирам;

40–59 баллов – средний уровень соответствия (частичное соотношение целей, задач, мероприятий региональной стратегии федеральным ориентирам);

20–39 баллов – низкий уровень соответствия (недостаточное соотношение стратегических устремлений региона федеральным ориентирам);

0–19 баллов – несоответствие (практически полное несоответствие региональных стратегических целей, задач, мероприятий федеральным целевым установкам).

Результаты исследования

Дадим оценку регионального долгосрочного плана на примере Стратегии социально-эконо-
мического развития Ленинградской области до 2030 года, которая была принята в 2016 году [14] (далее – Стратегия). В Стратегии предусмотрено 8 направлений социально-экономического развития региона («Демография», «Здоровье населения», «Физкультура и спорт», «Экспорт», «Продовольственная безопасность», «Современный транспортный комплекс», «Комфортные поселения», «Туризм»). Также в документе предусмотрены мероприятия по пространственному развитию территории, активизации инвестиционной политики и формированию технологий государственного управления.

Особенностью Стратегии является то, что показатели, определенные в документе как целевые, частично приведены на основе Перечня показателей, утвержденных Указом Президента РФ от 25 апреля 2019 года № 193. Но изменения, учитывающие новый перечень, установленный Указом Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68, показатели которого и рассматриваются в настоящей статье, в текст Стратегии не внесены.

В отношении первого норматива «доверие к власти» разных уровней следует указать, что в Стратегии не содержится целей и конкретных мероприятий, которые направлены на достижение этого показателя. Вопросы оценки общественного мнения о доверии к власти в Стратегии характеризуются весьма косвенно, концентрируя внимание не на оценке достижения национальных целей развития РФ, а на учете предложений и инициатив по развитию региона через платформу «Стратегические инициативы населения» [15].

Одним из направлений социально-экономического развития Ленинградской области является демография, в рамках которого разработчики Стратегии определяют меры по повышению рождаемости и продолжительности жизни. В рамках данного направления увеличение численности населения не обозначено в качестве стратегической цели – предполагается, что оно по факту должно стать следствием достижения двух обозначенных целей: увеличение суммарного коэффициента рождаемости и роста средней продолжительности жизни. В Стратегии описаны ключевые мероприятия, которые направлены, с одной стороны, на снятие социальных и экономических ограничений при принятии решения о рождении ребенка, с другой стороны, на формирование системы активного долголетия. При этом в документе четко определены количественные показатели роста численности населения региона в долгосрочной перспективе (см. рисунок 1), а также увеличения ожидаемой продолжительности жизни при рождении (до 73,8 года к 2024 г., до 75 лет к 2030 г.).

Оценка ресурсного обеспечения предлагаемых мероприятий не выполнена; указаны лишь источники финансирования (федеральный и региональный бюджет, государственно-частное партнерство). В целом в документе возможности предполагаемого финансирования мероприятий по приоритетам прописаны достаточно подробно (бюджетные средства: федеральный, областной, местные бюджеты), внебюджетные средства (средства инвесторов, привлеченные в том числе и через механизмы государственно-частного партнерства, институты развития и др.). Но ни конкретные объемы финансирования, ни распределение денежных средств по годам и проектам в Стратегии не приводятся.

В отношении сокращения уровня бедности в Стратегии установлен количественный показатель ее достижения: сокращение в 2 раза за период 2019–2030 гг. Но стратегических целей по сокращению уровня бедности, мероприятий, непосредственно, напрямую нацеленных именно на борьбу с бедностью, не приведено. В то же время в Стратегии указаны четкие параметры роста реальной среднемесячной заработной платы (см. рисунок 2), хотя стратегической цели по повышению уровня реальной заработной платы в Стратегии не выявлено. Также в Стратегии не запланированы параметры темпов роста реального среднедушевого денежного дохода населения.

Рисунок 1 – Планируемая численность населения Ленинградской области (на конец периода), тыс. чел.

Figure 1 – Planned population of the Leningrad region (at the end of the period), thousand people

Рисунок 2 – Планируемые темы роста реальной среднемесячной заработной платы, среднегодовой темп роста,  %

Figure 2 – Planned growth rates of real average monthly wages, average annual growth rate,  %

Направление «Физкультура и спорт» определено как стратегическое для Ленинградской области в сфере здоровьесбережения. В Стратегии четко прописана стратегическая цель – увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 55  % к 2030 году – с конкретным набором решений (мероприятий) по ее достижению, в том числе за счет создания рекреационной инфраструктуры, привлечения в Ленинградскую область сетевых фитнес-клубов и др. В Стратегии приведены источники финансирования мероприятий, но без указания конкретных сумм.

Тема образования затрагивается в Стратегии региона в контексте развития глобальных трендов, реализации федеральных национальных проектов группы «Человеческий капитал», отдельных мероприятий в рамках направлений развития региона. В частности, по направлению «Демография» предусмотрена ликвидация очереди на зачисление детей в возрасте от 3 до 7 лет в дошкольные образовательные организации, развитие образования для лиц предпенсионного и старшего возраста и др. Но стратегические цели с указанием количественных параметров достижения с ресурсной обеспеченностью, которые могли бы способствовать повышению уровня образования в регионе, в Стратегии не предусмотрены.

Аналогичная ситуация в сфере выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, развития добровольческой (волонтерской) деятельности, создания условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности. За исключением отдельных точечных мероприятий (например, создания Центра военно-патриотического воспитания и подготовки молодежи к военной службе «Патриот» или Центра поддержки добровольческих инициатив), системных целей или мероприятий здесь не предусмотрено.

Теме культуры в Стратегии уделено большее внимание – за счет реализации таких направлений развития региона, как «Комфортные поселения» и «Туризм». В частности, предусмотрена серия следующих мероприятий: создание центров культурного развития; реализация не менее трех проектов многофункциональных культурно-развлекательных комплексов (по модели дизайн-завода «Флакон» в Москве и МБУ «Библиотека – социокультурный центр “Тэффи”» в Тихвине), создание тематических парков, в том числе на базе существующих объектов культурного наследия (усадебные комплексы, музеи-заповедники) и др. Количественные результаты достижения данного показателя в Стратегии не обозначены. Указаны источники финансирования направлений развития (бюджетные средства, в том числе и местные, ресурсы инвесторов и государственно-частное партнерство).

Особое внимание в Стратегии уделено такому показателю, как «качество городской среды», в частности, в документе поставлена конкретная цель, состоящая в повышении качества среды проживания во всех населенных пунктах Ленинградской области. Под эту цель разработана система мероприятий – как единых для всех населенных пунктов региона, так и разнящихся в зависимости от типа населенного пункта, в котором планируется улучшение условий среды обитания. Устанавливается количественный показатель: повышение к 2024 году на 30 % индекса качества городской среды, рассчитанного в соответствии с Методикой формирования индекса качества городской среды [16].

Но при этом в Стратегии практически не раскрываются вопросы, каким образом семьям можно улучшить свои жилищные условия. Количественных показателей по данному направлению не приведено, указаны лишь отдельные мероприятия, например, в рамках направления развития «Комфортные поселения» приведено: «…к 2022 году полностью решить вопрос с достройкой проблемных объектов многоэтажного жилищного строительства».

Похожая ситуация касается показателя «объем жилищного строительства», достижение которого не предусмотрено стратегическими целями региона, хотя и констатируется, что Ленинградская область является одним из лидеров жилищного строительства в России. Видимо, в связи с данным фактом в Стратегии и не предусмотрены мероприятия по активизации строительства жилищного фонда.

В отношении достижения показателя «доля дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующая нормативам» следует указать, что в таких направлениях стратегического развития региона, как «Комфортные поселения» и «Пространственное развитие Ленинградской области», приведены отдельные мероприятия, нацеленные на его достижение. В частности:

• реализовать проекты комплексной модернизации автодорожной инфраструктуры Заневского, Муринского городских поселений, Бугровского и Новодевяткинского сельских поселений;
• осуществить строительство вылетных транспортных магистралей для связи с Санкт-Петербургом, хордовых дорожных связей (дороги Бугры – Мурино, Всеволожск – Новое Девяткино);
• установить особые требования к предельным параметрам дорожного покрытия в исторических поселениях и др.

Но стратегической цели, количественных параметров достижения, ресурсной обеспеченности по данному направлению не выработано.

В отношении параметра «качество окружающей среды» в Стратегии указано, что решение экологических проблем, в том числе повышение качества атмосферного воздуха и качества питьевой воды, будут реализованы в рамках государственных программ Ленинградской области и частных инициатив. В самой же Стратегии указаны только отдельные точечные мероприятия, которые потенциально смогут привести к достижению данной цели, например интегрировать в систему мониторинга на базе ГКУ ЛО «Региональный мониторинговый центр» датчики контроля за окружающей средой.

В отношении привлечения инвестиций для развития региона в документе приведены как стратегические цели (привлечение частных инвестиций для развития промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, повышения эффективности государственного и муниципального управления), так и целый набор задач и решений, которые нацелены на снижение административных барьеров для бизнеса, стимулирование развития постиндустриального сектора экономики, обновление и фокусировку мер поддержки инвесторов. В Стратегии указываются достижения региона в области инвестиционной политики, а также вызовы, стоящие перед активизацией инвестиционной деятельности; также приведены планируемые показатели объема капиталовложений в основной капитал (рисунок 3). В Стратегии обобщенно указаны источники финансирования мероприятий по привлечению инвестиций в рамках различных направлений регионального развития.

Рисунок 3 – Планируемый объем инвестиций в основной капитал (на конец периода), млрд рублей

Figure 3 – Planned volume of investments in fixed capital (at the end of the period), billion rubles

В Стратегии региона запланирована количественная динамика изменения численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства: планируется увеличение со 196 тысяч человек в 2018 году до 270 тысяч человек в 2030 году. Мероприятия по развитию малого и среднего предпринимательства представлены по различным направлениям стратегического развития региона: «Физкультура и спорт» (запустить программы бизнес-акселерации субъектов малого предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере здорового образа жизни), «Экспорт» (увеличение организаций-экспортеров из числа субъектов малого и среднего предпринимательства в два раза), «Туризм» (реализовать систему мер для субъектов малого и среднего бизнеса, оказывающих дополнительные услуги для туристов вблизи объектов туристского интереса) и др. Но обобщенная стратегическая цель развития малого предпринимательства в документе не сформулирована. Вместе с тем Стратегия детально описывает источники финансирования мероприятий по этому направлению.

Отдельное направление в Стратегии – цифровая трансформация государственного управления, что способствует достижению показатели «цифровая зрелость» власти. В качестве стратегической цели здесь следует указать расширение охвата системными цифровыми проектами с постоянным учетом развития технологий и изменений в информационных потребностях. В Стратегии предусмотрены мероприятия, направленные на достижение данной цели, в частности охватывающие создание цифровых платформ и эталонных информационных ресурсов, создание суперсервисов для оказания услуг гражданам, предпринимательскому сообществу и принятия решений на основе онлайн-данных и др. Но количественных сведений, позволя-
ющих оценить достижение сформулированной цели в Стратегии не приведено.

Результаты диагностики Стратегии социально-экономического развития Ленинградской области приведены в сводной таблице.

Таким образом, диагностика соответствия текста Стратегии Ленинградской области федеральным ориентирам показала низкий уровень соответствия. Стратегия набрала 36 баллов, что позволяет диагностировать недостаточное соотношение стратегических стремлений региона и планов по их реализации федеральным установкам. При этом наибольшее количество баллов было набрано в рамках критерия, отражающего степень проработки в тексте Стратегии конкретных мероприятий для достижения выбранного показателя (16 баллов).

Таблица – Диагностическая таблица для проведения оценки соответствия текста
региональных стратегий показателям Указа Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68
на примере Ленинградской области

Table – Diagnostic table for assessing the compliance of the text of regional strategies with
the indicators of the Decree of the President of the Russian Federation as of February 4, 2021 № 68 on the example of the Leningrad region

Оценка по критерию, отражающему степень проработки количественных нормативов достижения показателей с разбивкой по годам и этапам, получила в Стратегии 8 баллов. Ресурсная поддержка реализации Стратегии – 7 баллов. Но важно отметить, что ни по одной целевой инициативе в Стратегии не приведен предполагаемый объем финансирования и только по ряду мероприятий имеется указание на его источники. В итоге Стратегию можно отнести к типу «набор мероприятий»: имеются многочисленные мероприятия, которые часто разрознены, не подчинены единой цели, не увязаны с количественными данными, ресурсами.

Данные, полученные по различным показателям, установленным в Указе Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68, при оценке Стратегии Ленинградской области, приведены на рисунке 4.

Рисунок 4 – Оценка соответствия текста Стратегии Ленинградской области отдельным
показателям, установленным в Указе Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68

Figure 4 – Assessment of the compliance of the text of the Strategy of the Leningrad region with certain
indicators established in the Decree of the President of the Russian Federation as of February 4, 2021 № 68

Исходя из данных таблицы и рисунка 5, видно, что в Стратегии Ленинградской области предусмотрена системная плановая работа по достижению таких показателей, как доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом; темп роста (индекс роста) физического объема инвестиций в основной капитал; качество городской среды; ожидаемая продолжительность жизни при рождении. Указанные показатели набрали по 4 балла, региональная стратегия по данным направлениям в полной мере соответствует достижению показателей Указа Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68. В то же время в Стратегии не уделено внимания достижению таких показателей, как объем жилищного строительства; темп роста (индекс роста) реального среднедушевого денежного дохода населения; доверие к власти. По данным направлениям Стратегия совершенно не соответствует показателям Указа Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68. В целом необходимо отметить недостаточное внимание составителей Стратегии к тематике образования и воспитания, доходов населения, обеспеченности жильем.

Заключение

В качестве рекомендаций для изменения содержания Стратегии Ленинградской области следует указать следующие:

• проработать ресурсное обеспечение реализации мероприятий Стратегии на основе расчета плановых показателей финансирования мероприятий по различным направлениям с разбивкой по этапам, годам, направлениям;
• проработать количественные параметры достижения показателей, для которых в тексте Стратегии отсутствуют цифровые данные (например, указать планируемую долю граждан, занимающихся добровольческой (волонтерской) деятельностью; параметры качества окружающей среды и др.);
• установить стратегические цели для тех показателей, которые предусмотрены федеральными нормами оценки, но не приведены в Стратегии (например, в отношении доверия к власти, уровня бедно-
  сти и др.).
• расширить перечень направлений и приоритетов развития региона, включив в них приоритеты:
• «Образование и воспитание», предусмотрев достижение показателей уровень образования; эффективность системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи; доли граждан, занимающихся добровольческой (волонтерской) деятельностью; условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности;
• «Доходы населения», предусмотрев в рамках него достижение таких показателей, как темп роста (индекс роста) реальной среднемесячной заработной платы и среднедушевого денежного дохода населения; уровень бедности;
• «Окружающая среда», включив в него показатель качество окружающей среды;
• в рамках раздела «Механизмы реализации Стратегии» предусмотреть подраздел, связанный с повышением уровня доверия как к федеральной, так и региональной власти;
• увеличить набор решений по направлению «Комфортные поселения», включив в него стратегические цели и количественные параметры развития, связанные с объемом жилищного строительства и улучшением жилищных условий семьями;
• расширить набор решений по направлению «Современный транспортный комплекс» за счет включения в него мероприятий, нацеленных на увеличение доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативам.

Таким образом, проведенное исследование показало необходимость системной работы по повышению качества регионального стратегического планирования в Ленинградской области. Аналогичные исследования могут быть проведены в отношении и иных субъектов России.

Разработанная автором методология оценки соответствия текстов региональных стратегий показателям, установленным в Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 года № 68, применима для использования властями субъектов России для повышения уровня соответствия их стратегических планов федеральным ориентирам.

About the authors

Yulia I. Busheneva

Author for correspondence.
Email: busheneva@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-4628-5190

Candidate of Political Sciences, associate professor of the Department of Economics and Management

References

Supplementary files