Некоторые проблемы правового регулирования некоммерческих организаций в современный период

Аннотация

в статье дается анализ современному состоянию некоммерческих организаций. Автором проведено глубокое исследование зарегистрированных на территории Приволжского федерального округа и, в частности, в Самарской области некоммерческих организаций. Дан обзор законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций, выявлены пробелы и предложены пути их устранения.

Полный текст

Введение. 1. Некоммерческие организации – это значимый источник гражданских инициатив, представляющий различные социальные интересы, выступающий залогом обеспечения в государстве социальной стабильности и гражданского мира (далее – НКО). На начало 2023 года в Российской Федерации функционировало 209,7 тыс. НКО¹, на которых распространяется специальный порядок государственной регистрации через Минюст России и его территориальные органы. Из них в 2022 году было зарегистрировано 11 659 новых НКО. Самарская область занимает лидирующие позиции в Приволжском федеральном округе по количеству зарегистрированных некоммерческих организации (на 15.04.2023 года в регионе зарегистрировано 4471 некоммерческая организация), среди которых:

- 1581 общественная организация;

- 696 религиозных организаций;

- 26 региональных отделения политических партий;

- 2168 иных некоммерческих организаций.

В 2022 году Управлением Министерства юстиции РФ по Самарской области было разрешено 1397  заявлений о государственной регистрации некоммерческих организаций, по итогам их рассмотрения которых вынесено лишь 47 решений об отказе в государственной регистрации некоммерческих организаций. Особо стоит отметить работу по актуализации ведомственного реестра. На момент передачи в середине 2008 года функций по регистрации и контролю деятельности НКО в Управление как территориальный орган Минюста России, и, соответственно учетных дел НКО, ведомственный реестр некоммерческих организации содержал сведения примерно о 7 000 НКО. При этом подавляющее большинство из них фактически недействующими юридическими лицами. Уровень представления отчетности НКО в тот период составлял лишь 20-30%. Соответственно более половины организаций были брошенными своими учредителями и участниками, поэтому отчеты по ним и не сдавались. Ёще одна треть ничего не знала об установленной законом обязанности о представлении отчетов за прошлый год своей работы в органы юстиции. За эти 15 лет Управлением планомерно проводилась работа по актуализации реестра НКО. За этот период на основании решений федеральных судов (по исковым заявлениям Управления Министерства юстиции РФ по Самарской области), а также в порядке статьи 21.1 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»² (то есть за непредставление отчетности в налоговые органы и отсутствие осуществления операций по своим счетам в течение календарного года) из ведомственного реестра исключены сведения примерно о 4500 некоммерческих организаций. И, как следствие, процент отчетности на протяжении последних трех лет держится в пределах 70-85%. Естественным образом на это влияют события последних лет – пандемия COVID-19 и СВО. Причем цифры отчетности за 2022 год к концу текущего года должны превысить 80%. Показатель числа некоммерческих организаций 4.400-4.500 является в последние 5 лет стабильным, с учетом того, что около 10-15% некоммерческих организаций ежегодно ликвидируются по различным основаниям и в разном порядке. И примерно столько же ежегодно некоммерческих организаций создается.

2. Проблематика НКО находится в фокусе внимания Президента и Правительства нашей страны, профильных министерств и ведомств, представителей научного сообщества. Актуальность и важность данной сферы была подчеркнута Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным на встрече с членами Совета по правам человека 7 декабря 2022 года. В рамках этой встречи Минюсту России во взаимодействии с Общественной палатой дано поручение рассмотреть предложение Совета по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности НКО и представить предложения по внесению соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации. Как справедливо отметил Министр юстиции России Константин Анатольевич Чуйченко на проходившей 28 марта 2023 года научно-практической конференции по проблематике НКО с точки зрения корпоративного права вопрос управления и порядка принятия решений коммерческий сектор ушел дальше некоммерческого. В связи с чем необходимо определить ключевые точки для совершенствования законодательства по этой тематике. В первую очередь стоит обратить внимание на нормативно-правовое регулирование управления НКО, так как на данный момент действующие нормы в этой области не в полной мере соответствуют принципам определенности и системности. Хотелось бы остановиться на некоторых моментах в этом вопросе. Основное исследование. Безусловно, законодателем уделяется определенное внимание совершенствованию гражданского законодательства. В частности прошедшая в 2014 году масштабная реформа гражданского законодательства в части юридических лиц вообще, и некоммерческих организаций в частности, когда были внесены серьезные изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ)³. Изменения определили новую структуру организационно-правовых форм НКО и, соответственно, порядок управления их деятельностью⁴. Однако, Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁵ так скорректирован и не был. Это вызывает трудности при его применении. С учетом конечно же того, что ГК РФ обладает абсолютным приоритетом и в этих частях нормы федерального закона о некоммерческих организациях в части противоречий применяться не должны. Еще больше сложностей в связи с расхождением после принятых изменений с ГК РФ у Федерального закона от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»⁶. Начать следует с того, что такого понятия как «общественное объединение» ГК РФ как не содержал, так и не содержит. Но теперь в ст.50 ГК РФ закреплен исчерпывающий перечень организационно-правовых норм  юридических лиц. И в их числе нет общественного объединения, а только общественная организация. И основные раздумья, как видится, состоят в вопросе – а нужен ли в качестве самостоятельного последний из названных федеральных законов об общественных объединениях или достаточно включить необходимые нормы об особенностях правового положения общественных организаций в базовый федеральный закон о некоммерческих организациях. Последний подход представляется верным. Продолжает действовать двойственный подход при регистрации некоммерческих организаций, вытекающий из ст. 1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно ему на абсолютное большинство некоммерческих организаций (общественные и религиозные организации, ассоциации, автономные некоммерческие организации и др.) распространяется специальный порядок государственной регистрации, и они регистрируются Минюстом России и его территориальными органами. В то же время на такие НКО как казенные и бюджетные учреждения, потребительские кооперативы, товарищества собственников недвижимости, садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества распространяется общий порядок государственной регистрации, и они регистрируются, как и коммерческие организации, в налоговых органах в порядке, установленным Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Вместе с тем, все вышеуказанные некоммерческие организации имеют одинаковую некоммерческую юридическую природу. И целесообразно было бы в отношении всех НКО применять единый порядок государственной регистрации и контроля за их деятельностью – специальный порядок государственной регистрации и осуществлять это Минюстом России и его территориальными органами. Уместно при этом и рассмотрение вопроса о внедрении единого типового устава для некоторых некоммерческих организаций одной организационно-правовой формы и характера деятельности. К примеру, бюджетных образовательных учреждений и др. Это упростило бы процесс как подготовки документов самим юридическим лицом, так и правовой экспертизы данных документов при проведении регистрационных действий. По аналогии с правовым положением обществ с ограниченной ответственностью, где действует приказ Минэкономразвития России от 01.08.2018 г. №411 «Об утверждении типовых уставов, на основании которых могут действовать общества с ограниченной ответственностью» (зарег. в Минюсте России 21.09.2018 г. № 52201)⁷. В нем 36 вариантов типовых уставов, выбрав один из которых организация избавлена от необходимости разрабатывать и утверждать свой устав. Также следует затронуть вопрос сроков рассмотрения документов, представляемых для государственной регистрации некоммерческих организаций. Установленный законом срок регистрации некоммерческих организаций значительно больше, чем у коммерческих организаций. Для общественных организаций он составляет 30 календарных дней, а для всех остальных некоммерческих организаций, которые регистрируются Минюстом России – 14 рабочих дней. Для сравнения, срок государственной регистрации коммерческих организаций и соответственно тех НКО, которые регистрируются в налоговых органах, установлен в 5 рабочих дней. Хотя важным отличием является то, что налоговый орган не осуществляет юридическую экспертизу представленных документов. В то же время, согласно Административному регламенту, утвержденному приказом Минюста России № 199 от 26.09.2022 г⁸., срок рассмотрения документов, представленных для государственной регистрации некоммерческой организации, составляет 12 рабочих дней, для общественной и религиозной организации – 28 календарных дней. Вместе с тем, уже на протяжении года и в целях поддержки некоммерческого сектора в условиях санкционного давления территориальными органами Минюста России во исполнение приказа Министра юстиции России, государственная услуга по регистрации НКО оказывается в сокращенные сроки. Это 7 рабочих дней для некоммерческих организаций и 20 календарных дней для общественных и религиозных организаций. И как показала практика это вполне реализуемые сроки, и представляется возможным официально закрепить их в регламенте для постоянного исполнения. Более того, сокращенные сроки государственной регистрации НКО можно закрепить в федеральном законе, установив, что государственная регистрация всех некоммерческих организаций в органах юстиции осуществляется в течение 7 рабочих дней.

3. Важный признак государственной регистрации юридического лица – публичная достоверность. Содержащиеся в государственном реестре сведения носят открытый характер. Ответственность за их полноту и правильность несет само юридическое лицо и третьи лица при вступлении с субъектами в правовые отношения ориентируются на содержащиеся в реестре сведения. Известный российский правовед И.Т. Тарасов еще в 19 веке верно сформулировал основанное значение государственной регистрации юридических лиц применительно к акционерным компаниям, состоящей в том «конституция акционерной компании получает официальное признание посредством регистрации, которой должна предшествовать публикация протокола заседания учредительного собрания» (Тарасов 1878). В то же время вопрос состава участников корпоративных организаций остается до конца неотработанным. Дело в том, что согласно законодательству учет своих членов ведет сама организация. Соответственно, никаких сведений об этом в регистрирующем органе нет. В то же время, в случае возникновения споров о порядке проведений собраний, кворума, оспаривания решений, принятых в организации, на практике кроме самой организации (где возможны манипулирования в этом вопросе) никто такими сведениями не обладает. И такие ситуации нередки. Возможно два варианта разрешения этой проблемы. Либо возложить обязанность информировать орган государственной регистрации – Минюст России о списке участников корпоративной организации и об их изменениях. Либо возложить обязанность на саму организацию не только вести список, но и публиковать его на своем сайте. Либо возможны одновременно оба варианта. Приняв подобные изменения, можно свести на нет злоупотребления в этом вопросе. Необходимо пересмотреть порядок управления некоторыми некоммерческими организациями. Ярким примером недоработки в данной сфере выступает отнесение территориальных общественных самоуправлений к организационно-правовой форме общественных организаций, основанной на членстве. Как следствие, закрепление за ними порядка управления, предусмотренного для данной организационно-правовой формы. Так, высшим органом управления территориального общественного самоуправления является собрание (конференция) граждан, проживающих в ТОСе, то есть это должно быть разновидностью общего собрания членов, либо конференции, коль скоро это подвид общественной организации. При этом по смыслу статьи 65.3 ГК РФ, статей 6, 8, 20 Федерального закона «Об общественных объединениях» в общественной организации ведется учет членов, соответствующим органом должно приниматься решение о включении в состав и выхода из состава членов организации. Вместе с тем, из специфики территориального общественного самоуправления и требований статей Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» следует, что все лица, проживающие в этом момент на территории ТОС, достигшие 16-летнего возраста, должны являться его членами. Но это вопрос динамичный. По факту никто никаких заявлений о приеме в члены ТОСа конечно не пишет, сам учет, как таковой в ТОСе не ведется, кто приходит на собрания (конференции) и есть ли на них должный кворум для принятия решений – большой вопрос. Но эта организация обладает корпоративной природой, хотя и обладает большой спецификой. При определении принципов формирования и организации деятельности ТОС имеет смысл рассмотреть модель деятельности общественного движения. Напомню, что последнее выделено из общественных организаций и теперь является самостоятельной организационно-правовой формой. Оно основано на участии, а не членстве. Высший орган управления общественного движения съезд (конференция), но выдвигается от тех, кто считает себя участником. Минюстом России также поднимается вопрос правовой защиты права на использование «фирменного наименования» НКО. На данный момент такое право есть у коммерческих организаций. Напомню, что согласно статье 1473 ГК РФ юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, выступает в гражданском обороте под своим фирменным наименованием. Статья 1474 ГК РФ содержит запрет на использование фирменного наименования, тождественного фирменному наименованию другого юридического лица или сходного с ним до степени смешения, если указанные юридические лица осуществляют аналогичную деятельность. В отношении некоммерческих организаций термин «фирменное наименование» в силу закона не применим. Вместе с тем, случаи недобросовестной конкуренции нередки и в некоммерческом секторе. В связи с этим этот вопрос требует правового урегулирования. В 2022 году вступил в силу Федеральный закон № 393-ФЗ от 07.10.2022 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», закрепляющий понятие «крупной сделки» применительно к деятельности автономных некоммерческих организаций и обязательное согласование ее заключения. Хотя этот механизм актуален и для других организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Кроме того, представляется необходимым обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, при этом снижение бюрократического давления и обеспечение возможностей для развития некоммерческого сектора. Реализация данного направления работы планируется, в том числе, путем оптимизации отчетности НКО, которая должна быть доступной и понятной как для самих НКО, так и для заинтересованных лиц (спонсоров, благотворителей). Спонсоры должны иметь возможность отслеживания направлений расходования представленных ими денежных средств. Минюстом России ведется работа по разработке единой информационной системы НКО, позволяющей, в том числе, полностью освободить некоммерческие организации от представления отчетности в бумажном виде. Это должно произойти в ближайшее время. Качественное развитие гражданского общества невозможно без социального партнерства государства и некоммерческих организаций, без их включенности в реализацию социальной государственной политики. Немаловажную социальную значимость, в связи с этим приобретают благотворительные организаций, деятельность которых дополняет сферу профессиональной социальной работы, что позволяет охватить больший круг лиц, нуждающихся в адресной помощи. Для результативной работы некоммерческих организаций крайне важен уровень доверия к ним со стороны населения. В этой связи работа данных юридических лиц должна быть прозрачна и строго соответствовать требованиям действующего законодательства. Вместе с тем, при анализе норм права, регулирующего деятельность благотворительных фондов и иных некоммерческих организаций, оказывающих благотворительные услуги, явно прослеживается наличие пробелов, позволяющих лицам недобросовестно использовать возможности благотворительных организаций с целью извлечения личной выгоды. Так, действующим законодательством фактически не устанавливаются требования, предъявляемые к содержанию благотворительных программ, реализуемых некоммерческими организациями, что позволяет включать в смету планируемые расходы, лишь косвенно способствующие достижению цели благотворительной деятельности. При этом организация самостоятельно определяет размер подобных расходов и параметров своей благотворительной программы (пример: оплата маркетинговых услуг, позволяющих проинформировать неопределенный круг лиц о деятельности таких организаций, в размере, превышающем 50 процентов от общего объема доходов организации). Выводы. В целях недопущения недобросовестного использования руководящими органами НКО возможностей благотворительных организации для извлечения личной выгоды представляется целесообразным ужесточить требования к оформлению содержания благотворительных программ в части определения расходной части благотворительной программы. Целесообразно закрепить правило 80/20 о том, что расходы на сопровождение деятельности благотворительной организации не может превышать 20% от аккумулируемых этой организацией средств. В порядке аналогии можно привести систему обязательного страхования ответственности, где в структуре страхового тарифа закреплено правило, что расходы на обязательное страхование у страховой компании не могут превышать 20%, а остальные средства должны расходоваться непосредственно на благотворительную деятельность⁹. Кроме того, считаем, что необходимо установить запрет на участие в деятельности благотворительных организаций в качестве учредителя или руководителя лиц, ранее имевших непогашенную судимость за совершение экономических преступлений, либо лиц, являвшихся руководителями – учредителями таких организаций, ликвидация которых проведена в судебном порядке по причине грубейших нарушений законодательства при осуществлении деятельности таких организаций.