Избирательное право лиц, лишенных свободы: позиции Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации

Полный текст

Право избирать и быть избранным, согласно конституционным положениям, принадлежит каждому гражданину, соответственно, практически любое государство, позиционирующее себя как демократическое и правовое, уделяет достаточное внимание развитию и совершенствованию этого института. Тем не менее, на практике возникает ряд вопросов, относящихся к использованию активного избирательного права, в том числе возможностей российских граждан, находящихся в местах лишения свободы. Содержание конституционных норм в отношении граждан, отбывающих наказание по ранее вынесенному приговору суда, предполагает запрет избирать и быть избранными. Конституционная норма конкретизируется в Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «О выборах Президента Российской Федерации», а также Федеральном законе от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Толкование данного права, провозглашенного в основных международно-правовых актах, не препятствует возможности законодательного лишения осужденных избирательных прав, что, собственно, и вызывает дискуссии в этом вопросе. Жалобы подобного рода занимают основной объем обращений на нарушение конституционных прав граждан политического характера. Например, за 2021 год из общего числа таких обращений (53) жалобы, связанные с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме составили 86,8 % (46), а в первом квартале 2022 года – 4 из 6 [1]. Судя по всему, впервые вопрос был затронут в 2007 году иллюстративно и прозвучал в особом мнении судьи А.Л. Кононова к Определению высшего судебного органа конституционного контроля от 04.12.2007 № 797-О-О [2]: КС РФ тогда аргументировал отказ в предоставлении избирательного права лицам, обладающим гражданством другого государства, сославшись в том числе и на практику ЕСПЧ. Не согласившийся с мнением большинства судья А. Л. Кононов в своем особом мнении [2] отметил, что, «декларируя права граждан Российской Федерации в сфере избирательного права, конституционные положения предусматривают лишь несколько случаев, когда активное и пассивное избирательное право не реализуется гражданами: в случае признания их недееспособными/нахождение в местах лишения свободы по приговору суда. В обоих приведенных случаях имеются достаточно очевидные причины – ограничение свободы лица вследствие психических недостатков или же отбывания наказания за совершенное преступление. Стоит отметить, что в том или ином случае ограничение права регламентировано судебным решением, тем самым придавая ему характер ясного и бесспорного основания». В 2009 году непосредственно в связи с оспариванием законодательных положений об участии граждан в формах прямой демократии (референдум и выборы) Конституционный Суд уже оценивал возможность лишения права голоса осужденных к лишению свободы лиц. Аргументация заявителя базировалась на несоответствии Конституции лишения его права избирать и быть избранным; среди других оснований, поддерживающих его точку зрения, приводилось и в том числе указание на Постановление Европейского Суда по правам человека по делу Hurst v. United Kingdom. Конституционный Суд России отказал в принятии жалобы к рассмотрению, аргументировав в исследуемом нами контексте следующее: «...исходя из конституционных норм у лиц, признанных недееспособными или же находящихся в местах лишения свободы, отсутствует право волеизъявления на голосовании и в представлении своей кандидатуры на тех или иных выборах, что соответствует Convention on Standards for Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the CIS Member States, предполагающей подобные ограничения избирательных прав и свобод граждан и признающей их недискриминационными (ст. 18)» [3]. Таким образом, решающим аргументом Конституционного Суда России в признании правомерности запрета реализовывать право на голосование лицам, лишенным свободы по приговору суда, являлась ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. В связи с тем что данная норма формально закреплена в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», ее изменение в силу ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ возможно лишь посредством принятия новой Конституции. Уже в 2010 году Конституционный Суд уточняет ситуацию в Определении № 757-О-О: «Основной закон Российского государства, признавая конституционные положения в отношении избирательных прав граждан, в тексте Конституции России закрепляет норму о том, что эти права касаются как активного, так и пассивного права (установлен запрет на активное и пассивное избирательное право для недееспособных и находящихся в местах лишения свободы лиц). Данное конституционное положение, однако, не дает ни прямых указаний, ни оснований к такой его интерпретации, которая полностью исключала бы иные ограничения избирательного права. Согласно правовой позиции… возможность установления исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права федеральным законом вытекает из конституционных положений, а также норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации» [4]. Наконец, в 2013 году вопрос рассматривается в полном объеме: «...предписание конституционных положений в корреляции с формально отраженными в ней критериями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина нормами федерального законодательства не дает оснований к интерпретации, исключающей необходимость ограничения пассивного избирательного права нормами федерального законодательства в отношении определенных категорий лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы» [5]. Профессор А. Н. Кокотов, оценил позицию Суда положительно, отметив, что она, «несмотря на ее отраслевую зауженность, возводит серьезный барьер на пути тотального лишения граждан их конституционных и иных прав» [6]. При рассмотрении в органах европейского правосудия жалоб осужденных к тюремному заключению, связанных с лишением их активного избирательного права или практической возможности голосовать на выборах, их длительное время признавали неприемлемыми, но в 2005 году в деле Hirst v. the United Kingdom (no. 2) Суд изменил свое мнение [7]. В данном деле Суд использовал опыт Канады – государства, не являющегося членом Совета Европы (дело Совэ). ЕСПЧ согласился, что власти Великобритании наделены широкой свободой усмотрения в данной области и именно национальное право определяет справедливость ограничений избирательного права для заключенных, но не подтвердил мнение, что абсолютный запрет на право голоса подпадает в область допустимой свободы усмотрения. В итоге Суд постановил, что «заявитель по настоящему делу был лишен права голоса в результате введения автоматического и абсолютного ограничения на избирательные права осужденных и может, таким образом, заявлять о статусе жертвы этой меры» [7, р. 51]. Последующие жалобы по данному вопросу не объявлялись неприемлемыми и рассматривались по существу: например, дело Frodl v. Austria (осужденный к пожизненному заключению за убийство в соответствии с законодательством о выборах в национальную ассамблею, по которому отбывающий наказание свыше одного года лишается права голоса, был лишен права голосовать) [8]. Пилотное постановление против Великобритании ЕСПЧ вынес в 2010 году, рассмотрев дело Greens and M.T. v. the United Kingdom [9]. Суд заявил, что для осужденных, отбывающих наказание в Соединенном Королевстве, действует абсолютный запрет на участие в национальных и европейских выборах, что вновь нарушает нормы Протокола № 1 к Конвенции (ст. 3). Кстати, в деле Hirst в совместном особом мнении судей Л. Вильдхабера, Ж.-П. Коста, П. Лоренса, А. Ковлера и Э. Йебенса, не согласившихся с вынесенным решением, отмечается, что «созданы затруднения законодательного характера не только для государств, вводящих массовый запрет на право голоса заключенных... у всех Высоких Договаривающихся Сторон, устанавливающих аналогичные ограничения, возникнут сложности в ходе оценки соответствия их законодательства требованиям Конвенции» [7]. Кроме того, по мнению судей, большая часть аргументов достаточно далека от существующего автономного толкования Конвенции и отсутствие в Европе согласованной точки зрения по этому вопросу подтверждает, что Суд неверно определил границы свободы усмотрения государства-ответчика. Постановление по делу Hirst вызвало серьезную негативную реакцию со стороны Соединенного Королевства и до сих пор не исполнено [10]. Несмотря на регулярные «бои» европейских правозащитных структур с национальным правом государств, открытое противостояние не улучшает ситуации. Позиции национальных судебных органов отнюдь не льстят. Выясняя отношения в вопросе ограничений избирательных прав осужденных к лишению свободы, в споре об ограничении избирательных прав заключенных в Соединенном Королевстве, британская сторона приблизилась к риторике военного столкновения, где Лорд – главный судья Англии и Уэльса отметил: «Страсбург не должен всегда побеждать и побеждать ему не обязательно». Глава же Верховного суда Великобритании лорд Филипп в тонких выражениях обсуждал едва ли не выход из Конвенции и замену Акта о ее инкорпорации сугубо британским Биллем [11]. Ограничение либо абсолютный запрет избирательных прав лиц, лишенных свободы по приговору суда, в России, Армении, Венгрии и Грузии установлен основными законами этих государств; в Люксембурге, Австрии, Турции и Мальте – имеет конституционную природу [12]. Однако, как бы мы ни исследовали вопрос (с негативной или позитивной стороны), законодательная практика государств неоднозначна в вопросе предоставления заключенным (осужденным к лишению свободы) пассивного избирательного права. Поэтому удивительным (сейчас, бесспорно, нет) было однозначное указание Европейского суда в постановлении по делу Анчугов и Гладков против Российской Федерации от 4 июля 2013 года: «...закрепленное в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ ограничение избирательного права лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, противоречит Конвенции и Протоколу № 1, поскольку носит «абсолютный, автоматический и недифференцированный характер» [13]. Аргументы Конституционного Суда России по указанным выше делам, рассмотренным ЕСПЧ, которые были изложены в Постановлении от 19.04.2016 № 12-П: нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод в указанных делах Европейский суд по правам человека усмотрел в том, что ограничения избирательных прав, о которых идет речь, во-первых, охватывают слишком широкий круг уголовных правонарушений, включая малозначительные; во-вторых, применяются к осужденным (заключенным) автоматически и недифференцированно, вне зависимости от продолжительности срока назначенного им наказания, характера и тяжести совершенного преступления и конкретных обстоятельств; в-третьих, осуществляются не на основании дискреционного правоприменительного решения, которым бы устанавливалась связь между необходимостью лишения избирательных прав и обстоятельствами конкретного дела. На этих позициях и настаивает КС РФ, продолжая отстаивать право на собственное мнение в толковании правовых норм. В 2018 году в Определении № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Навального Алексея Анатольевича на нарушение его конституционных прав нормами федерального законодательства о выборах Президента Российской Федерации» [14] Конституционный Суд России отметил, что ограничение пассивного избирательного права осужденных ранее лиц за совершение тяжких и особо тяжких преступлений... связано с усиленными репутационными требованиями к представителям публичной власти; подобное ограничение… применяется как следующее самому факту осуждения к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. …Опираясь на приведенные правовые позиции, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал правомочие федерального законодателя устанавливать с соблюдением конституционных требований ограничения пассивного избирательного права лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, до истечения определенного времени со дня снятия или погашения судимости (п. 2.1). Данная позиция была подтверждена и в 2020 году: «Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что введение ограничения пассивного избирательного права для всех лиц, осужденных за совершение тяжких и особо тяжких преступлений к лишению свободы, независимо от того, было ли наказание условным/реальным, вызвано тем, что на основании функционирующей системы уголовно-правового регулирования наказание в виде лишения свободы представляет собой наиболее суровую меру ответственности. Назначение данного наказания показывает особую общественную опасность совершенного противоправного деяния, в связи с чем федеральный законодатель в данном случае не вышел за пределы предоставленной ему Конституцией Российской Федерации дискреции по разграничению условий ограничения пассивного избирательного права граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений» [15]. Важно разграничивать ограничение активного и пассивного избирательного права осужденных лиц, отбывающих то или иное наказание. Ограничение пассивного избирательного права представляется более длительным, так как это связано прежде всего со снятием и погашением судимости, имеющейся у ранее осужденного лица. Порой этот период может быть существенно продолжительным по времени. Такой длительный срок ограничения пассивного избирательного права, на наш взгляд, снижает уровень правового сознания, правовой культуры граждан, так как именно в этот период могло бы произойти формирование личности и осознание всех ранее совершенных гражданином противоправных деяний. Ограничение активного избирательного права осужденных лиц связано с совершением ими тяжких и особо тяжких преступлений и других правонарушений, формально отраженных в нормах действующего российского законодательства, прямо закрепляющих запрет на выдвижение кандидатуры на государственную должность в случае наличия судимости у лица, претендующего на нее. Впоследствии, развивая свои подходы к решению данного вопроса, ЕСПЧ признал «допустимым ограничение избирательных прав осужденных – при условии соблюдения требований соразмерности и дифференцированности – не только по дискреционному решению суда, но и иными равнозначными способами, избежав тем самым возможного упрека в произвольном истолковании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, переходящем ту тонкую грань, которая отделяет толкование норм права от их пополнения, что не соответствовало бы как субсидиарной роли этого международного судебного органа, так и принципу национально-государственного суверенитета» [16]. Позиция Конституционного Суда в бесконечных спорах с Европейским судом по правам человека была сформулирована В. Д. Зорькиным еще в 2010 году: «Конституция устанавливает приоритет международного договора над положениями закона, но не над положениями Конституции. Монополия на интерпретацию конституционных положений и выявление конституционного смысла закона принадлежит высшему судебному органу конституционного контроля. На основании этого истолкование Основного Закона Российского государства, данное высшим судебным органом государства, не может быть преодолено путем толкования Конвенции, в связи с тем что ее юридическая сила все-таки юридическую силу Конституции не превосходит» [17]. Российская Федерация в настоящее время не является участником Совета Европы и денонсировала Европейскую конвенцию, однако уже на тот момент объективно прослеживалась позиция Европейского суда не принимать во внимание мнение государства. В том числе и этот момент не приводит к взаимопониманию сторон в процессе международного правосудия. Результат современных «междоусобных войн» судебных учреждений прекрасно иллюстрирует высказывание К. В. Арановского: «Они вынуждают оправдываться и настаивать на том, что должно звучать непререкаемо, ставят под сомнение уважение к судам и обязательность их решений. Действительно, высокопоставленный суд, громко опровергая и вместе с тем не имея полномочий отменить решение другой высокой судебной инстанции, дает поводы думать, что не все действующие акты правосудия достойны признания. Отсюда несложно перейти и к выводу о том, что не всякое судебное постановление следует исполнять. Разобщенность судебной практики по однородным и по сходным делам вооружает аргументами тех, кого тяготят «обременения» права, кто считает непозволительными «дерзости» правосудия, полагая, что они посягают на державность, мешают народному процветанию и полицейскому благочинию. В общем, в междоусобных спорах правосудие расточает свою влиятельную силу» [18]. О каком вопросе бы ни шла речь, международное и внутригосударственное судопроизводство должны вести согласованную политику, подтверждаемую хотя бы иногда демонстрацией единства мнений. Бессмысленны открытые нападки судов (особенно подобной категории) друг на друга. Основной итог этих разногласий – абсолютное неверие в правосудие у «потенциального заявителя» и нежелание участвовать в бесперспективных спорах – у профессионалов. Баланс государственных и частных интересов на весах национального и международного правосудия должен определяться исходя из принципа «золотой середины» путем урегулирования всех существующих разногласий по поводу поднятой проблематики в сфере избирательных прав осужденных лиц. Абсолютно неверным будет преобладание одной стороны над другой, так как это повлечет за собой более длительный правовой конфликт между сторонами который приведет не к решению проблемы, а к ее постановке.

Об авторах

Ю. В. Самович

Казанский филиал Российского государственного университета правосудия

Автор, ответственный за переписку.
Email: juliasamovich@gmail.com
Россия

Л. В. Юн

Казанский филиал Российского государственного университета правосудия

Email: yun.lara@yandex.ru
Россия

Список литературы

Дополнительные файлы