Administrative and legal transport security regulation features in the CIS member countries

Full Text

Масштабность проблем обеспечения транспортной безопасности с 30-х годов XIX века привела к созданию и совершенствованию в странах национального законодательства и к разработке международных правовых актов, регулирующих вопросы межгосударственного сотрудничества в рассматриваемой области. Проблема защищенности транспортного комплекса и пассажиров имеет актуальное значение для каждой страны и по сегодняшний день. Международное право предоставляет каждому право на свободу передвижения, такое право может быть ограничено только в интересах национальной безопасности (п. 3 ст. 2). Соответственно, все страны обязаны обеспечить безопасное передвижение по своей территории. В основу формирования системы административно-правового обеспечения транспортной безопасности в России положен международный опыт борьбы с терроризмом, в том числе на транспорте. Анализируя международное законодательство по обеспечению транспортной безопасности, особое внимание предлагаем уделить законодательству соседних государств (далее – СНГ). Не согласимся с мнением [1, с. 96], что меры обеспечения безопасности на транспорте, принятые в странах СНГ, являются системообразующим сегментом рынка транспортных услуг, неотъемлемой частью информационных систем национальных морских портов, железнодорожных вокзалов, аэропортов и других объектов транспортной инфраструктуры. Слишком много имеется не исполненных до конца договоренностей и правовых пробелов в международном и национальном правовом регулировании. В настоящее время среди стран – участников СНГ отсутствует единое понимание термина «транспортная безопасность» [2, с. 24]. Например, в Азербайджане и Армении отсутствует его легальное определение, однако в законах перечислены обязательные требования, которым должно соответствовать транспортное средство. В законодательстве Республики Казахстан транспортная безопасность понимается как составная часть экономической безопасности. При этом, защищенность транспортной отрасли экономики от возможных угроз должна обеспечивать не только функционирование, но и развитие транспортного комплекса: обеспечивать создание условий для удовлетворения ежедневных потребностей бизнеса и населения в услугах по перевозке различными видами транспорта, совершенствование транспортной инфраструктуры и обеспечение конкурентоспособности транзитного потенциала республики. Однако, как отмечают исследователи [3, с. 142], несмотря на законодательно урегулированный понятийный аппарат, в законодательстве Республики Казахстан имеется недостаточная регламентация отдельных составляющих системы безопасности. В стадии формирования находится аналогичное законодательство в Беларуси [4, с. 141]. В республиканском законе под безопасностью транспортной деятельности понимается такое ее состояние, при котором обеспечена минимальная вероятность возникновения опасности для жизни и здоровья граждан, в том числе иностранных и без гражданства, для имущества республиканского и частного, для республики и ее административно-территориальных единиц, иностранных государств, окружающей среды. Также не имеется специализированного закона о транспортной безопасности в Республике Киргизия. Действующий закон о транспорте содержит лишь одну правовую норму о том, что «транспортные средства должны соответствовать требованиям безопасности». Аналогичная ситуация с правовым регулированием и в Республике Узбекистан. В Республике Молдова отдельные вопросы безопасности на автомобильном транспорте регулируются Кодексом автомобильного транспорта. По другим видам транспорта в республике используется международное законодательство. Из всех государств – участников СНГ законы о транспортной безопасности приняты в России, Таджикистане и Туркменистане, по содержанию указанные законы во многом схожи. Различные подходы в нормативно-правовом регулировании вопросов обеспечения транспортной безопасности приводят к необходимости унификации национального законодательства стран СНГ с международным законодательством, координации совместных усилий, направленных на защищенность транспортной отрасли. Как отмечали представители Минтранса России, требуется разработка «эффективного механизма по согласованию государствами – участниками Содружества системы мер, принимаемых в целях защиты транспортного комплекса». На современном этапе координация совместных действий осуществляется на основе соглашений, договоров, модельных законов, принятых Советом глав правительств СНГ, а также решений Координационного транспортного совещания государств – участников СНГ. Все перечисленные правовые акты и соглашения можно поделить на две части в зависимости от предмета регулирования (общего и особенного). Во-первых, общие акты (соглашения) государств – участников СНГ, которые направлены на развитие транспортного сотрудничества в целом, косвенно затрагивающие вопросы обеспечения транспортной безопасности. К ним относятся: – Соглашение о принципах формирования общего транспортного пространства (Российской Федерацией и Республикой Молдова не выполнены внутригосударственные процедуры), – Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом (Грузией не выполнены внутригосударственные процедуры), – Меморандум и соглашение о сотрудничестве в области развития международных транспортных коридоров, – Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства, – Протокол о международных автодорогах СНГ. Ко второй группе относятся специальные акты (соглашения), регулирующие сотрудничество по вопросам безопасности транспортного комплекса в целом и по отдельным видам транспорта: – Декларация по обеспечению безопасности на транспорте, положившая начало формированию правовой базы для сотрудничества в сфере борьбы с контрабандой и терроризмом на транспорте. Во исполнение указанной Декларации был разработан и утвержден соответствующий перечень комплексных мероприятий, – Стратегия обеспечения безопасности в международном сообщении и плановый документ по реализации этой стратегии, – Соглашение о сотрудничестве в области защиты гражданской авиации и Модельный закон о безопасности на воздушном транспорте, – Положение по вопросам безопасности движения на железнодорожном транспорте, – Соглашение об информационном взаимодействии. Отдельно необходимо остановиться на Модельном законе о безопасности на транспорте, которым определены основные цели сотрудничества, административно-правовые и организационные задачи, принципы и структура национального законодательства в области транспортной безопасности. Что касается структуры законодательства, то модельный закон включил в нее национальную конституцию и иные национальные нормативные правовые акты, а также международные договоры и соглашения. Указанное положение нашло отражение в правовых системах всех государств – участников СНГ в отличие от других важных положений рассматриваемого закона. В результате достигнутых международных договоренностей целями обеспечения транспортной безопасности являются: – обеспечение достаточных условий для планомерного и беспрерывного функционирования транспортного комплекса, – защита личных и имущественных интересов в транспортном комплексе, – защита транспортных объектов и субъектов транспортной деятельности, потребителей транспортных услуг от актов незаконного вмешательства, а также от природных, техногенных и иных кризисных ситуаций. В отличие от модельного закона, целевые ориентиры, содержащиеся в российском законе, ограничиваются защитой транспортного комплекса только от актов незаконного вмешательства. Аналогичное целеполагание – в законах Таджикистана и Туркменистана. Следовательно, рассмотренные национальные законы ограничиваются только актами незаконного вмешательства, оставляя без внимания иные кризисные ситуации. Как известно, от правильно поставленной цели зависит эффективность государственного управления, особенно в области национальной безопасности. Задачи, закрепленные в модельном законе и в национальных законах, во многом схожи. Однако следует отметить, что пункт 2 статьи 2 российского закона, пункт 2 статьи 3 Закона Республики Таджикистан и пункт 2 статьи 2 Закона Туркменистана не предусматривают такой задачи, как международное сотрудничество в области транспортной безопасности. Закрепленное модельным законом и практически реализуемое, безусловно, оно требует отражения в национальных законодательных актах. В рассматриваемом законодательстве отличаются и принципы. Не нашли отражения в национальных законах следующие модельные принципы: – приоритета жизни и здоровья людей; – конечной государственной ответственности за организацию транспортной безопасности; – обоснованного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов транспортной отрасли при государственном управлении и регулировании в области безопасности. В модельном законе перечислены субъекты и объекты защиты. К первым относятся: органы власти, в том числе местного самоуправления; международные организации, функционирующие в транспортной отрасли; хозяйствующие субъекты (поставщики) и потребители транспортных услуг. Причем последние имеют двойной правовой статус: как лица, обязанные обеспечивать и соблюдать транспортную безопасность, которые несут ответственность за неисполнение указанных обязанностей, и как лица, имеющие право на безопасное рабочее место и безопасную транспортную услугу. Помимо поставщиков и потребителей транспортных услуг к объектам защиты относятся третьи лица – участники транспортной деятельности, которым может быть причинен вред, объекты транспорта, груз, багаж. Национальные законы Российской Федерации, Таджикистана и Туркменистана не уточняют составы субъектов и объекты защиты. В них понятие «транспортная безопасность», по сути, сводится к защищенности только лишь объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, без упоминания физических лиц (независимо от их административно-правового статуса), находящихся в транспортных средствах или на этих объектах. Имеют как сходства, так и отличия применяемых организационно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности. В большинстве стран применяются техническое регулирование, стандартизация и сертификация, аккредитация сил и средств обеспечения безопасности. Так, в Азербайджанской Республике предусмотрена государственная стандартизация обязательных требований относительно безопасности транспортных средств, дорог, а также технических средств, обеспечивающих работу транспорта. В Армении установлена административная регламентация в виде лицензирования транспортной деятельности (отдельных ее видов) и подтверждения соответствия транспортных услуг (аккредитация) в порядке, установленном Законом Республики Армения «Об оценке соответствия». В Республике Казахстан, где транспортная безопасность является составной частью экономической безопасности, законодательно закреплен контроль за использованием экономических объектов, находящихся в управлении (либо собственности) иностранных организаций и организаций с участием иностранных инвесторов. Среди административно-правовых процедур в области обеспечения транспортной безопасности в Беларуси следует отметить: техническую оценку, лицензирование и оценку профессиональной подготовки и состояния здоровья, проводимую в отношении работников службы безопасности транспортной деятельности. Контроль за осуществлением лицензируемых видов деятельности в области транспортной деятельности осуществляется Министерством транспорта и коммуникаций Беларуси в соответствии с законодательством о лицензировании, о контрольной деятельности. В Киргизской Республике признаны зонами повышенной опасности аэропорты и пристани, станции и автотранспортные предприятия, железнодорожные линии и водные пути, используемые для движения транспортных средств. Правила нахождения на их территории строго регламентированы республиканским правительством. Транспортным предприятиям и перевозчикам предписано предотвратить доступ посторонних лиц к транспорту, обеспечить его охрану, техническое оснащение специальными устройствами. В качестве формы контроля предусмотрены административные досмотры. Правила пребывания на объектах транспортной инфраструктуры устанавливаются также в Республике Узбекистан. Помимо этого, применяются сертификация автотранспортных средств на соответствие требованиям безопасности и лицензирование перевозок. Вышеприведенный анализ основных административно-правовых процедур показал, что национальным законодательством (за исключением России, Таджикистана и Туркменистана) не предусмотрены: оценка уязвимости объектов, их категорирование и особые ограничения при приеме на работу сотрудников безопасности на транспорте, несмотря на то, что указанные меры предусмотрены модельным законом о безопасности на транспорте. По нашему мнению, требуется корректировка принятых национальных законов относительно целей, задач, принципов и основных понятий, административно-правовых мер обеспечения транспортной безопасности, а также принятия другими государствами – участниками СНГ соответствующих национальных законов. Все вышеперечисленные акты и соглашения определяют рамки сотрудничества и обязательные (либо рекомендованные) для исполнения государствами-участниками СНГ требования по обеспечению безопасности пассажиров и обслуживающего персонала на транспорте, а также сохранности грузов и багажа. Анализ вышеперечисленных актов позволяет выделить следующие основные формы международного взаимодействия: – информационный обмен, – реализацию совместных планов по принятию превентивных, обеспечительных и восстановительных административно-правовых мер, – экспертную оценку состояния защищенности объектов повышенной опасности, – межведомственное взаимодействие и обмен накопленным положительным опытом борьбы с терроризмом, практикой реализации национального законодательства; – практическую помощь при совершенном противоправном акте; – проведение совместных учений и повышения квалификации сотрудников (семинары, стажировки, конференций); – совместные научные исследования и опытно-конструкторские разработки систем и средств защиты объектов транспорта. Сотрудничеству и взаимодействию способствует создание межгосударственных (межправительственных) органов, например, постоянно действуют Антитеррористический центр, Межгосударственный авиационный комитет, Совет по железнодорожному транспорту. Как отмечают ученые [5–9], предстоит еще большая работа по совершенствованию национального законодательства и приведению его в соответствии с требованиями международных актов. Новые вызовы и новые виды угроз, таких как деятельность интернет-экстремистов, направленная на подрыв транспортных систем, требуют непрерывной работы по обновлению форм и методов обеспечения безопасности. Подводя итоги исследованию международно-правовых оснований и условий формирования системы административно-правового обеспечения транспортной безопасности, следует отметить, что, играя в основном унифицирующую роль [10, с. 118], международное право позволяет формировать национальное законодательство с учетом международного опыта правового регулирования борьбы с терроризмом и иными незаконными актами вмешательства в деятельность транспорта.

About the authors

S. N. Zaikova

Author for correspondence.
Email: snzaikova@rambler.ru
Russian Federation

References

Supplementary files