Special legislative procedure in EU law: areas of regulation and specifics of interinstitutional cooperation

Full Text

Одной из характерных черт развития современного мира стали продолжающиеся процессы глобализации и регионализации в экономической сфере, следствием чего является возникновение новых и развитие уже существующих региональных интеграционных объединений. Подобные образования имеют ряд уникальных черт, отличающих их от классических международных организаций, прежде всего в контексте передачи им государствами-членами части своих суверенных полномочий в том числе в сфере правотворчества [1; 2]. Теоретическое осмысление указанного явления в международно-правовой доктрине привело к формулированию термина «наднациональность». На сегодняшний день общепризнанного определения данного понятия в науке не выработано [3, c. 8]. При этом исследователи, занимающиеся указанной проблематикой, выделяют ряд характерных черт наднациональной организации, к которым относятся, в том числе независимость ее органов от государств-участников (это касается и порядка формирования указанных органов), а также принятие ими решений (нормотворчество в рамках организации), имеющих обязательную силу, большинством голосов [2, c. 105]. Вопросы, связанные с механизмом нормотворчества в наднациональных объединениях, представляются весьма актуальными в контексте активного участия России в формировании и развитии правовой системы Евразийского экономического союза (ЕАЭС). На сегодняшний день в отечественной доктрине присутствуют различные точки зрения относительно эффективности институционально-правового механизма ЕАЭС, перспектив его эволюции, нахождения баланса между межгосударственным и наднациональным (коммунитарным) началом в процессе углубления интеграции [4–6]. В этом контексте целесообразным представляется изучение опыта иных организаций схожего типа, в первую очередь Европейского союза, который, по замечанию М. В. Стрежневой, представляет собой наиболее выразительный пример проявления свойств наднациональности в современном международном праве [5, c. 5]. Европейский опыт в рассматриваемой сфере примечателен тем, что Евросоюз в его современном виде представляет собой, по мнению многих ученых, международную организацию sui generis, сочетающую в себе черты как межгосударственного сотрудничества, так и наднациональные (федеративные) [2, c. 23]. Указанный аспект находит свое выражение как в формах и методах регулирования различных сфер общественных отношений в рамках ЕС (многие направления в рамках общей внешней политики и политики безопасности по прежнему тяготеют к международно-правовому характеру регулирования, в то время как области, связанные с функционированием внутреннего рынка, регулируются наднациональными (коммунитарными) нормами), так и в институциональной структуре Союза, в которой на уровне представительства сочетаются, с одной стороны, межгосударственное начало (в лице Европейского совета и Совета ЕС), а с другой, – наднациональное (в лице Парламента и Комиссии). Процесс нормотворчества в рамках ЕС отражает его уникальную и сложную структуру и характеризуется значительным набором методов. Учредительные документы Евросоюза (Договор о ЕС,1992 г. – далее ДЕС и Договор о функционировании ЕС, 1957 г. – далее ДФЕС) в редакции Лиссабонского договора 2007 года четко дифференцируют правовые акты Союза на законодательные и незаконодательные. Основным отличием этих двух типов актов является в том числе способ (процедура) их принятия. В отношении законодательных актов (регламентов, директив и решений) в учредительных договорах имеется указание на конкретную процедуру, подлежащую применению. Выделяется два основных типа законодательной процедуры (обычная законодательная процедура (ordinary legislative procedure) и специальная законодательная процедура (special legislative procedure), которые во многом отражают двойственность регулирования общественных отношений в ЕС, исходя из их наднационального и межгосударственного начал. Обычная законодательная процедура (ОЗП) исторически появилась позднее и на сегодняшний день является своего рода венцом наднацинального регулирования в ЕС: в рамках ОЗП акты принимаются на равных основаниях институтами-созаконодателями (Парламентом и Советом, причем в последнем активно используется практика принятия решений большинством голосов). Последовательное расширение компетенций Союза привело к тому, что в настоящее время ОЗП занимает доминирующее положение по сравнению со специальной законодательной процедурой в праве ЕС и применяется более, чем в 70 случаях. Согласно п. 2 статьи 289 ДФЕС: «В особых случаях, предусмотренных Договорами, принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или Советом при участии Европейского парламента образует специальную законодательную процедуру». Таким образом, отличительным признаком специальной законодательной процедуры (СЗП) является принятие законодательного акта только одним институтом (в подавляющем большинстве случаев – Советом) при получении одобрения или после консультации с другим институтом-созаконодателем (обычно в этой роли выступает Парламент). Несмотря на единое название, в действительности под СЗП процессуально понимается три различных вида процедур, обусловленных разной степенью участия Парламента и Совета в правотворческом механизме: СЗП-1: принятие законодательных актов Советом после консультации с Европейским парламентом / Процедура консультации (consultation procedure); СЗП-2: принятие законодательных актов Советом после одобрения Европейским парламентом (…the consent of the European Parliament) / Процедура одобрения; СЗП-3: принятие законодательных актов Европейским парламентом после одобрения Советом (… the consent of the Council). Необходимо отметить, что вышеуказанная систематизация трех видов специальной законодательной процедуры в учредительных договорах ЕС структурно и терминологически не закреплена – авторы выделяют ее на основании анализа законодательных процессуальных механизмов в различных сферах правового регулирования, процессуальных регламентов правотворческих институтов ЕС и в соответствии с доктриной права Европейского союза. Исходя из приведенных в таблице 2 данных, в совокупности специальная законодательная процедура применяется в чуть более 30 случаев, что существенно уступает сфере применения ОЗП. Зачастую СЗП применяется в наиболее чувствительных для суверенитета государств-участников сферах, напрямую не отнесенных учредительными договорами к исключительной компетенции ЕС. СЗП активно применяется в сферах, отнесенных ДФЕС к совместной компетенции Союза и государств-членов (например, согласно п. 2 ст. 153 ДФЕС, сфере социальной политики и защиты прав работников). Часто специальная законодательная процедура применяется в дополнение к ОЗП, в более узких сегментах регулирования. К примеру, п. 2 ст. 21 ДФЕС наделяет Парламент и Совет правом принимать посредством ОЗП акты, способствующие реализации прав граждан ЕС на свободное передвижение и проживание на территории государств-членов (широкая сфера регулирования). В пункте 3 ст. 21 ДФЕС Совет наделяется правом посредством СЗП принимать меры по обеспечению социальной защиты и социальных гарантий граждан ЕС (узкий сегмент регулирования). Еще одним характерным примером является ст. 194 ДФЕС, в п. 2 которой устанавливается право Парламента и Совета по ОЗП принимать решения в рамках общей энергетической политики, при этом меры, имеющие по существу налоговый характер, Совет принимает единогласно по СЗП после консультации с Парламентом (п. 3 ст. 194 ДФЕС) [4, c. 636]. Говоря о специальной законодательной процедуре, необходимо отметить наличие в первичном праве ЕС определенной терминологической несогласованности по данному вопросу. В ряде статей ДФЕС при описании процедуры принятия решений имеется прямое указание на специальную законодательную процедуру (к примеру, ст. 113 ДФЕС) [6–9]. При этом в учредительных договорах присутствуют множественные места, в которых de facto описываются аналогичные процедуры (консультации или одобрения), однако de jure они прямо не характеризуются как законодательные (например, ст. 50 ДЕС, ст. 103 ДФЕС). В зарубежной доктрине ученые по-разному подходят к классификации указанных типов процедур. Некоторые исследователи при описании специальных законодательных процедур относят к ним как те, которые ДФЕС прямо именует «специальными законодательными», так и те, по поводу которых подобных положений в учредительном договоре не содержится, но они схожи со специальными законодательными процедурами по содержанию [10, p. 173]. В то же время другие справедливо отмечают, что, исходя из буквального прочтения норм ДФЕС, последние процедуры некорректно относить к законодательным [8]. Не углубляясь в проблематику классификации подобного рода нормотворческих процедур, отметим, что в рамках настоящей работы авторы под специальными законодательными процедурами понимают только те, в отношении которых в ДФЕС имеются прямые указания на их «законодательный» характер. Приверженность авторов данной точке зрения обоснована системным толкованием норм ДЕС и ДФЕС: в рамках специальной законодательной процедуры (как и в рамках ОЗП) проект акта в обязательном порядке направляется национальным парламентам стран-членов, которые могут дать свои заключения на его соответствие принципам субсидиарности и пропорциональности. Кроме того, обсуждение в Совете по таким проектам должно в обязательном порядке проводиться публично (ст. 16 ДЕС, ст. 15 ДФЕС). Так, Суд ЕС в своем решении по объединенному делу Словакия и Венгрия против Совета указал на правомерность действий Совета, принявшего Решение 2015/1604 от 22 сентября 2015 г. квалифицированным большинством и не направлявшего проект акта национальным парламентам стран-членов, поскольку в ч. 3 ст. 78 ДФЕС (на основе которой принималось решение) содержится указание только на необходимость соблюдения процедуры консультации без указания на ее законодательный характер.

СЗП-1: принятие законодательных актов Советом после консультации с Европейским парламентом / Процедура консультации

Процедура консультации исторически является первым и наиболее простым с процессуальной точки зрения видом нормотворческой процедуры в ЕС. Первоначально указанный вид процедуры распространялся на подавляющее большинство сфер, в которых Союз был уполномочен принимать решения. Впоследствии с ростом влияния наднационального начала в ЕС, выражавшегося, в частности, в расширении полномочий Парламента, область применения процедуры консультации стала постепенно сужаться, уступая место в первую очередь процедуре совместного принятия решений (обычной законодательной процедуре в редакции Лиссабонского договора). Между тем сфера ее применения все еще весьма значительна. До вступления в силу Лиссабонского договора, расширившего область применения ОЗП, количество актов, принятых по процедуре консультаций, почти в полтора раза превышало количество актов, принятых по процедуре совместного принятия решений. Так, в период с 1999 по 2007 год, по данным Службы обзора законодательства Европейского парламента, 925 актов было принято с использованием процедуры консультации и 540 актов – через процедуру совместного принятия решений [9, p. 387]. После изменений, внесенных Лиссабонским договором, рассматриваемая процедура до сих пор продолжает применяться при регулировании целого ряда сфер общественных отношений. Суть процедуры консультации заключается в том, что единственным законодательным институтом в ней выступает Совет. В функцию Парламента в данном случае входит лишь ознакомление с проектом акта и составление консультационного заключения, которое не имеет обязательной силы и может быть отвергнуто Советом. Многие зарубежные исследователи сходятся во мнении, что у Парламента нет реальных полномочий в рамках рассматриваемого вида процедуры. С учетом отсутствия необходимости согласования позиций институтов-созаконодателей в учредительных договорах регламент данной процедуры не прописан подробно в учредительных договорах, в отличие, например, от ОЗП (детально прописана в ст. 294 ДФЕС). ДФЕС лишь регламентирует способ голосования в Совете в каждом конкретном случае, напрямую связывая его с областью, подлежащей регулированию, и ее важностью с точки зрения суверенитета государств-членов. В подавляющем большинстве случаев нормы ДФЕС прямо закрепляют единогласный принцип принятия проектов актов Советом, однако имеются и некоторые исключения (например, ст. 23, п. 4 ст. 182 абз. 2 ст. 311 ДФЕС), предполагающие голосование в Совете квалифицированным большинством [7]. Учредительные договоры не оговаривают каких-либо четких временных сроков проведения процедуры «принятие правового акта Советом». Хотя Парламент в рамках данной процедуры и лишен права вето, а также возможности вносить обязательные для Совета изменения в проект акта, в действительности у него остается ряд формальных и неформальных рычагов влияния. Так, мнение Парламента тем не менее должно быть обязательно получено Советом. Совет не может, даже если не намерен принимать во внимание позицию Парламента, проигнорировать получение консультационного заключения и сразу перейти к рассмотрению проекта акта и финального голосования. Данная обязанность проистекает из толкования Судом ЕС подобных правотворческих норм еще в период существования Европейского экономического сообщества, в частности, по делу SA Roquette Freres v. Council Суд принял решение, в котором признал Регламент 1293/79/СЕЕ, принятый Советом, недействительным по причине принятие решения без получения консультативного заключения Парламента. В своем решении Суд, в частности, указал, что участие Парламента в тогда еще де-юре процедуре консультаций, пусть даже ограниченное, представляет собой ключевой фактор институционального баланса, заложенного нормами Учредительных договоров. Таким образом, в условиях необходимости для Совета получить заключение Парламента последний может воспользоваться этим правом для затягивания процесса принятия акта. В период, пока Совет ожидает поступления консультативного заключения, Парламент может инициировать проведение неформальных консультаций с представителями Совета и Комиссии с целью убедить их прислушаться к его позиции (возможность проведения консультаций оговорена, в частности, в п. 2 ст. 83 Внутреннего регламента Парламента). В данном контексте некоторые зарубежные ученые считают уместным провести аналогию между подобной «стратегией затягивания» Парламента и институтом «филибастера» в Сенате Конгресса США [10, p. 175]. Эмпирические исследования, проведенные рядом ученых, указывают на то, что подобная тактика может приносить положительный результат (Совет в таком случае прислушивается к мнению Парламента и вносит соответствующие поправки в проект акта). При этом, чтобы указанная стратегия сработала на практике, обычно необходимо выполнение ряда условий, среди которых: поправки в проект акта должны поддерживаться подавляющим большинством депутатов; Совет по тем или иным причинам должен быть заинтересован в быстром принятии акта; голосование в Совете должно требовать единогласия; Парламент должен заручиться поддержкой Комиссии при обосновании своей позиции [10, p. 175]. Возросшая роль Парламента в процессе формирования и контроля деятельности Комиссии после принятия Лиссабонского договора также может являться весомым аргументом для последней при необходимости учета мнения Парламента. Также в соответствии с пп. i п. 40 Рамочного соглашения о взаимоотношениях между Европейским Парламентом и Европейской Комиссией 2010 г. Комиссия обязуется на сколько это возможно учитывать мнение Парламента при подготовке проекта акта, а также (в соответствии с пп. iii п. 40) убедиться в том, что Совет повторно запросил консультационное заключение Парламента в случае внесения в проект акта существенных поправок. В пункте 3 ст. 83 Внутреннего регламента Парламента закреплена возможность обращения к Комиссии с призывом отозвать проект акта (по инициативе профильного парламентского комитета). Кроме того, как указывается в п. 43 Рамочного соглашения, в тех сферах, где Парламент «обычно вовлечен в законодательный процесс», Комиссии следует предоставлять детальное объяснение того, каким образом точка зрения Парламента по тому или иному вопросу была учтена при подготовке акта. Парламент также располагает большими возможностями оказать влияние на позицию Совета в случае, если проект акта, принимаемого по процедуре консультации, идет в «пакете» с проектами актов, принимаемых по другим типам законодательных процедур, в первую очередь по ОЗП [10, p. 175]. Тем не менее возможности Парламента по затягиванию с принятием консультативного заключения не являются безграничными. Суд ЕС установил обязательность для Совета дождаться реакции Парламента на проект акта еще в 1995 году – в решении по делу Parliament v. Council 1995 г., указав, что Парламент не должен злоупотреблять указанной возможностью и «честно взаимодействовать с Советом» (to cooperate sincerely with the Council). Вместе с тем с учетом отсутствия как в учредительных договорах, так и в указанном решении Суда каких-либо конкретных сроков вынесения Парламентом консультативного заключения представляется, что он все же не лишен возможности затягивать процесс принятия акта на достаточно продолжительный период. Указанное решение Суда однозначно говорит лишь о невозможности в принципе не предоставлять консультативное заключение, что в условиях обязательности его наличия для Совета являлось бы способом наложения вето на проект акта.

СЗП-2: принятие законодательных актов Советом после одобрения Европейским парламентом / Процедура одобрения

Вторым типом специальной законодательной процедуры является процедура одобрения. В ее рамках в большинстве случаев законодательный акт принимается Советом по инициативе Комиссии. При этом для того, чтобы акт был принят Советом, Парламент должен его одобрить. В отличие от процедуры консультации, Парламент в данном случае обладает правом вето. В процессе рассмотрения проекта акта в Парламенте, первоначально в соответствии с Внутренним регламентом он проходит согласование в профильном комитете. По итогам работы комитета проект акта выносится на голосование на пленарную сессию (ст. 105 Внутреннего регламента ЕП). Парламент принимает решение об одобрении без внесения каких-либо изменений в проект акта. Порядок голосования (простым большинством или большинством от списочного состава Парламента) определяется казуистично в каждой конкретной статье ДФЕС. Как и в случае с процедурой консультации, конкретные сроки процедуры одобрения в учредительных договорах не оговариваются. Во Внутреннем регламенте парламента (ч. 3 ст. 105) указывается на необходимость для профильного комитета действовать без «чрезмерного промедления». Обычно период рассмотрения в профильном комитете не должен превышать 6 месяцев, в противном случае Конференция председателей может вынести вопрос об одобрении проекта акта на сессию Парламента, однако в ряде случаев указанный период может быть продлен (ч. 3 ст. 105 Внутреннего регламента ЕП). Таким образом, процедура одобрения занимает промежуточное положение между процедурой консультации (минимальные полномочия Парламента в законотворческом процессе) и обычной законодательной процедурой (полномочия Парламента максимальны). Примечательно, что процедура одобрения в количественном плане является наименее распространенной в сравнении с другими видами законодательных процедур. Данный вид процедуры применяется в основном в достаточно «чувствительных» сферах для государств-членов, в которых тем не менее ЕС располагает компетенцией. К областям применения процедуры одобрения относятся в том числе вопросы регулирования отдельных аспектов, связанных с правами граждан Союза, учреждения Европейской прокуратуры, некоторые финансовые аспекты. При применении процедуры одобрения Совет принимает проект акта единогласно. Исключением из этого правила является лишь ст. 311 ДФЕС, касающаяся принятия мер по имплементации системы собственных ресурсов Союза и прямо не закрепляющая необходимости достижения единогласия в Совете. На этапе рассмотрения проекта акта в Совете в него могут быть внесены поправки. При этом Парламент, дающий одобрение на принятие проекта акта, формально не может как-либо изменять сам документ. В реальности же указанный институт обладает достаточным влиянием для того, чтобы, используя неформальные процедуры, добиться внесения Советом (или Комиссией) поправок в текст документа. Так, еще до рассмотрения проекта акта Парламент может начать проведение неформальных консультаций с представителями Совета и Комиссии для обоснования собственной позиции [10, p. 172]. Помимо этого, Парламент может использовать различные инструменты для того, чтобы заранее оповестить Совет и Комиссию в отношении необходимых изменений в проекте акта. В частности, профильный комитет Парламента, ответственный за работу с проектом акта, может издать предварительный отчет, в котором детально прописывает свою позицию по рассматриваемому проекту акта, и представить рекомендации по модификации текста документа (п. 5 ст. 105 Внутреннего регламента ЕП). Таким образом, можно констатировать, что в реальности в процедуре одобрения Парламент имеет существенное неформальное влияние на формирование конечного варианта проекта акта, принимаемого Советом. Как уже было отмечено выше, с формальной точки зрения данная процедура занимает как бы промежуточное положение между обычной законодательной процедурой и процедурой консультации. Однако с точки зрения актуальной законотворческой практики она типологически сближается с ОЗП по степени участия и влияния Парламента на принятие окончательного решения по проекту акта.

СЗП-3: принятие законодательных актов Европейским парламентом после одобрения Советом

Отдельной разновидностью процедуры одобрения является принятие актов Парламентом после одобрения Советом и получения заключения (opinion) Комиссии, а также в одном случае после одобрения Советом и Комиссией (ст. 226 ДФЕС). Это наименее распространенный тип законодательной процедуры. Он применяется исключительно в сферах, касающихся деятельности самого Парламента, а также установления правового статуса Европейского уполномоченного по правам человека. При этом в последнем случае Парламент также должен запросить мнение Комиссии по данному вопросу. Нормы ДФЕС, закрепляющие использование данного типа специальной законодательной процедуры, не предусматривают проведения голосования в Парламенте по проекту акта большинством от списочного состава депутатов – в данном случае в соответствии со ст. 231 ДФЕС применяется голосование большинством от числа поданных голосов. Кратко резюмируя вышесказанное, можно констатировать, что специальная законодательная процедура в праве ЕС остается важным, хотя и не основным способом принятия законодательных актов, уступая место обычной законодательной процедуре. При анализе специальной законодательной процедуры важно учитывать, что под этим термином скрываются различные способы принятия решений (консультация и одобрение), а также тот факт, что учредительными договорами ЕС предусмотрено применение аналогичных по форме процедур, которые de jure законодательными не являются. Анализ процедур консультации и одобрения показывает, что в каждой из них формально Совет является единоличным субъектом, принимающим акт (за исключением ряда случаев в процедуре одобрения, когда правовой акт принимается Европейским парламентом), однако при этом Парламент стремится максимально расширить свое влияние на процесс формирования окончательной редакции текста законопроекта, используя, в частности, неформальные процедуры. Таким образом, даже в тех сферах регулирования общественных отношений, где по первичному праву Союза должно превалировать межгосударственное регулирование в лице Совета, постепенно происходит перераспределение межинституционального баланса и увеличение наднационального начала в лице Парламента. Последний имеет возможность добиваться нужной ему редакции проекта акта как за счет проведения неформальных консультаций, затягивая выдачу консультативного заключения (при процедуре консультации) и опубликования промежуточного отчета (при процедуре одобрения), так и путем тесного взаимодействия с Комиссией, которая за счет возможности отзыва проекта акта и внесения в него изменений обладает, по сути дела, квазизаконодательными полномочиями.

About the authors

I. V. Astapenko

Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for Economic Development of the Russian Federation

Author for correspondence.
Email: astapenko.ilya.94@mail.ru
Russian Federation

N. N. Mazaeva

Russian Foreign Trade Academy of the Ministry for Economic Development of the Russian Federation

Email: n_mazaeva2001@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files