Constitutional acts of Kyrgyzstan Autonomous Soviet Socialist Republic

Full Text

Формирование конституционного законодательства Кыргызстана берет свое начало с первых конституционных актов Киргизской АССР. Конституция Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики была принята 30 апреля 1929 г. вторым Всекиргизским съездом Советов [1, с. 329]. Ее значение заключалось в юридическом закреплении за Кыргызстаном статуса Автономной Советской Социалистической Республики в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики [2; 3]. В этой связи следует отметить: в постановлении третьей сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета XII созыва от 19 ноября 1926 г. о преобразовании Киргизской автономной области в Киргизскую автономную республику говорилось, что впредь до утверждения Конституции Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики в порядке ст. 44 издать «Положение о государственном устройстве Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики» [4]. Статья 44 Конституции РСФСР 1925 г. предусматривала, что автономные республики имеют свои основные законы (конституции); они принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение Всероссийского ЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов [5, с. 61]. Положение о государственном устройстве Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 21 марта 1927 г. [6], хотя и не заменяло Конституцию, явилось первым актом республики конституционного значения, так как оно определяло правовой статус Киргизской АССР и систему ее органов государственной власти и управления. Согласно Положению, Киргизская АССР составляла федеративную часть РСФСР и имела свой административный центр в г. Фрунзе (Пишпеке). Аппарат государственной власти Киргизской автономной республики организовывался в соответствии с конституциями Союза ССР 1924 г. и РСФСР 1925 г. из местных Советов, их съездов и исполнительных комитетов, Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Киргизской АССР. Для управления делами Киргизской АССР предусматривалось создание народных комиссариатов по торговле, социальному обеспечению, труду, земледелию, финансам, здравоохранению, просвещению, юстиции, внутренних дел, Совета народного хозяйства и рабоче-крестьянской инспекции. При этом народные комиссариаты финансов, труда, торговли, рабоче-крестьянской инспекции и Совет народного хозяйства являлись объединенными и, соответственно, находились в непосредственном подчинении одноименных народных комиссариатов РСФСР, хотя все плановые задания и распоряжения проводились через Совнарком Киргизской АССР. А их народные комиссары назначались ЦИК Киргизской АССР по согласованию с соответствующими народными комиссариатами РСФСР. Необъединенные народные комиссариаты внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения в своей деятельности были автономны и ответственны перед СНК и ЦИК Киргизской АССР и ВЦИК РСФСР. Иностранные дела, пути сообщения, почта, телеграф и другие средства связи всецело оставались в ведении соответствующих народных комиссариатов Союза ССР. Внешняя торговля также находилась в подчинении народных комиссариатов СССР и РСФСР по принадлежности. Управление военными делами на территории республики возлагалось на Территориальное управление Киргизской АССР, подчиненное ближайшему вышестоящему органу Народного Комиссариата Союза ССР по военным и морским делам. Положение предусматривало также образование Статистического управления, Плановой комиссии (Госплан) и органа Объединенного Государственного Политического Управления Союза ССР при СНК Киргизской АССР. Устанавливалось, что киргизский и русский языки на территории республики равноправны, делопроизводство во всех органах АССР должно вестись на языке большинства населения данной местности. Таким образом, определяя и регламентируя правовой статус Киргизской АССР, Положение составило основу для выработки Конституции Киргизской АССР 1929 г. Однако Конституция Киргизской АССР, принятая через два года и законодательно закрепившая конституционные основы республики в качестве автономного национального государства, не была утверждена Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Всероссийским съездом Советов, как этого требовала ст. 44 Конституции РСФСР («Основные Законы (Конституции) автономных советских социалистических республик принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов»). В таком же положении остались конституции и других АССР в составе РСФСР, в том числе Башкирской, Казахской, Карельской, Крымской, Татарской, Чувашской и др. [3, с. 96]. Поэтому говорить о конкретных причинах неутверждения Конституции отдельно взятой АССР сегодня трудно, поскольку республики, за исключением национальных особенностей, представляли со- бой однотипные, автономные образования. Ведь конституции всех АССР имели общую основу, а именно – исходили из положений Конституции РСФСР 1925 г. и в определенной мере союзной Конституции 1924 г. Следовательно, были едины в закреплении государственной власти, установлении социально-экономических основ автономий. При этом определенные недостатки в конституциях отдельных АССР (в одних имели место попытки чрезмерного расширения прав автономий за счет федерации, в других – излишнее ограничение их прав) требовали, как известно, установления Общих (основных) начал для выработки конституций АССР. А это, в свою очередь, обусловливало затягивание процесса рассмотрения комиссией ВЦИК представленных конституций. По мнению К. Нурбекова, в этом [в неутверждении конституций АССР] сказалось отсутствие единой общепризнанной точки зрения среди членов специальной комиссии ВЦИК на сущность автономной республики и ее государственно-правовой статус. Он также выделяет в числе причин коренные изменения 1930-х гг. в экономике, классовой структуре, социальной и культурной жизни, предопределившие изменения и в государственном строительстве; назревание вопроса о пересмотре конституций СССР и РСФСР, в условиях которых утверждать конституции АССР на прежних основаниях не имело смысла [3, с. 96]. С точки зрения Р. Т. Тургунбекова, неутверждение конституций АССР объяснялось тем, что в период строительства основ социализма происходило интенсивное изменение форм советской национальной государственности. Это проявилось в одних случаях как национально-государственное размежевание, в других – как консолидация в едином государстве земель, населенных по преимуществу одной национальностью, в третьих – как образование новых национальных государств и национально-государственных образований. А это свидетельствовало о незавершенности процесса формирования советской национальной государственности, который продолжался вплоть до военных лет, что затянуло конституционное оформление АССР со стороны высших органов государственной власти [7, с. 42]. Данное мнение Р. Т. Тургунбекова более обосновано, если иметь в виду тот факт, что действительно конституции АССР впервые были утверждены на третьей сессии Верховного Совета РСФСР первого созыва в июне 1940 г. А к этому времени, как известно, Советский Кыргызстан был уже союзной республикой. Конституция Киргизской АССР 1929 г., хотя и не была в свое время утверждена, фактически являлась действующей, поскольку строилась в соответствии с Основным Законом РСФСР и принята Всекиргизским съездом республики – полномочным органом власти Киргизской АССР [7, с. 43]. При этом основы правового положения Киргизской АССР, как и других автономных республик в составе РСФСР, устанавливались непосредственно Конституцией РСФСР 1925 г. Так, согласно положениям ст. 16 и 17 Конституции РСФСР, Всероссийский съезд Советов и ВЦИК утверждали конституции АССР и осуществляли общее руководство всей их политикой и народным хозяйством; устанавливали их границы; разрабатывали в соответствии с законодательством СССР планы развития народного хозяйства и отдельных отраслей на территории РСФСР; устанавливали государственные и местные налоги, сборы и налоговые доходы; осуществляли контроль над государственными доходами и расходами; имели право отмены постановлений съезда Советов автономных республик. Необходимо также отметить, что в Киргизской АССР непосредственно действовали конституции и законы как РСФСР, так и СССР, решения их высших органов государственной власти и управления. В свою очередь, их реализация привела к тому, что практически все вопросы государственной и общественной жизни Киргизской АССР, включая и кадровые, решались только на основании решений и по согласованию с соответствующими высшими органами РСФСР (Президиум ВЦИК, ВЦИК, СНК, Всероссийский съезд Советов). Нам представляется, что фактически Советский Кыргызстан в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, несмотря на наличие Конституции, высших органов государственной власти и управления, других элементов, какими обладает государство (территория, гражданство, язык, символика), представлял собой, скорее всего, не автономное государство, а федеративно-административную единицу России. Следует при этом обратить внимание на то, что вопрос о правовом положении АССР в федеративной системе СССР и, соответственно, РСФСР с самого начала был весьма неопределенным и неоднозначным [8, с. 42]. И не случайно возникали разногласия среди членов комиссии ВЦИК, образованной для предварительного рассмотрения представляемых на утверждение проектов конституций АССР. Прежде всего эти разногласия касались конституционного положения, в соответствии с которым автономные республики в составе РСФСР, в том числе и Киргизская АССР, провозглашали себя «социалистическим государством рабочих и крестьян». Конечно, данная формулировка обусловливалась требованиями соответствия положений конституций АССР Конституции РСФСР 1925 г. Однако, как отмечали члены вышеназванной комиссии, объем прав АССР не соответствовал объему прав государства как такового [8, с. 47–48]. Такое положение автономных республик объяснялось негативной тенденцией процесса национально-государственного строительства самой РСФСР в 1920-е гг., вследствие чего началось уменьшение объема прав АССР, все более детальное регламентирование со стороны центральных органов РСФСР остающихся у них прав, унифицирование их государственно-правового статуса. Если первые автономные республики, самостоятельно определяя круг своих полномочий, оставляли за собой широкие права (осуществление внешних сношений, наличие вооруженных сил, распоряжение собственными финансовыми средствами, руководство промышленностью, транспортом, связью), то к концу 1920-х гг. их права значительно уменьшились. Ведение иностранных дел, внешняя торговля, организация вооруженных сил целиком перешли к центральным органам РСФСР. К «центру» отошла и часть полномочий АССР по руководству промышленностью, транспортом и связью на их территории. Произошло слияние финансовых систем автономных республик и Федерации, республиканские доходы и расходы автономий стали составными частями бюджета РСФСР. Также добавим, что не только структура органов государственной власти и управления Киргизской АССР, их полномочия и взаимоотношения с верховными органами РСФСР, но и деятельность необъединенных народных комиссариатов республики, непосредственно подчиненных ЦИК и Совнаркому Киргизской АССР, регламентировались Конституцией и нормативными актами РСФСР. Как уже отмечалось, параллельно с ними на территории республики действовали также Конституция СССР и нормативные акты союзных органов. Иначе говоря, фактически правовое положение Киргизской АССР определялось не столько Конституцией Киргизской АССР 1929 г., сколько указанными актами. Следовательно, автономные республики в составе РСФСР были самостоятельны в решении определенного круга вопросов местного значения, и то в пределах, установленных центральной властью. В этих условиях говорить о суверенных правах Киргизской АССР, тем более о ее государственном суверенитете, было бы, на наш взгляд, неправомерным. А это, в свою очередь, свидетельствует о декларативности положений Конституции Киргизской АССР 1929 г. Особенно в части, где она закрепляла полноту власти в пределах республики Советов рабочих, дехканских (крестьянских) и красноармейских депутатов; право свободного определения государственного устройства; бюджетные права; права амнистий и др. Изложенное обусловливалось и принципом организации государственной власти в РСФСР – единства власти, что исходило из ее федеративной природы. Поэтому нормы Конституции РСФСР и, соответственно, Конституции Киргизской АССР, согласно которым вся власть принадлежала Советам, были своего рода прикрытием, за которым действовал принцип единства государственной власти, что находилась в руках у «центра». Данное положение подтверждалось также нормами ст. 21 Конституции Киргизской АССР, согласно которым права республики ограничивались «лишь в пределах, указанных в Конституции СССР и РСФСР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза ССР и РСФСР». Об этом свидетельствовало и то, что верховные органы РСФСР утверждали многое, начиная от Конституции АССР и поправок к ней до представлений высших органов АССР об образовании новых городов, районов, поселков и сельских советов или об изменении границ между ними. Всероссийский ЦИК и его Президиум, согласно нормам ст. 45 Конституции РСФСР, были вправе отменять, изменять и приостанавливать решения ЦИК и всех других органов АССР, приостанавливать постановления съездов Советов АССР. Что касается суверенных прав Киргизской АССР, формально закрепленных в Конституции Киргизской АССР, то в реальности они были значительно ограничены. Что объяснялось, как уже отмечалось, негативной тенденцией процесса национально-государственного строительства РСФСР, когда шел процесс, с одной стороны, унифицирования статуса автономных республик, с другой – укрепления принципа единства государственной власти в Федерации и ограничения реальных прав ее субъектов, что фактически привело к превращению Федерации в унитарное государство. Говоря о декларативности отдельных положений Конституции Киргизской АССР 1929 г., тем не менее нельзя не признать ее историческое и политико-правовое значение в становлении национальной государственности Кыргызстана. В условиях 1920-х гг. Конституция Киргизской АССР была важным и первым актом подобного рода, с одной стороны, законодательно закрепившим национальное государственное образование кыргызского народа в форме автономии, а с другой – положившим начало его конституционному развитию. Непреходящее значение Конституции Киргизской АССР заключалось в том, что она в первом разделе, наряду с закреплением основ государственного строя Киргизской АССР, принципов организации государственной власти, провозглашала права и обязанности граждан (ЦГА Кыргызской Республики: фонд 1, опись № 3, дело № 141, листы 75–84). При этом она устанавливала принципы равноправия граждан, в том числе равноправие мужчины и женщины; равноправия национальных меньшинств (ст. 11). Особое значение в этом плане имела конституционная норма ст. 16, согласно которой в Киргизской АССР объявлялось «противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ» на основании расовой и национальной принадлежности граждан, «какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия». Что касается самих прав и свобод граждан, то Конституцией Киргизской АССР были провозглашены:

– свобода слова;

– свобода совести, вероисповедания;

– право на свободу собраний, митингов, шествий;

– свобода союзов, объединения, организаций и действий;

– право на бесплатное образование;

– право на свободное пользование родным языком;

– право избирать и быть избранным в Советы.

Кроме этого, Конституция Киргизской АССР в ст. 14 указывала, что Киргизская АССР «предоставляет все права, устанавливаемые Конституцией и законодательством Республики для граждан СССР». Из чего следовало, что перечисление в Конституции прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других, провозглашенных Конституцией СССР, прав и свобод граждан. О сказанном свидетельствуют и положения ст. 14 и 15 Конституции Киргизской АССР 1929 г., согласно которым в Киргизской АССР иностранцам, проживающим на территории республики, предоставлялись политические права, а также право убежища «всем иностранцам, подвергающимся преследованиям за политическую деятельность и за религиозные убеждения». Конституция Киргизской АССР закрепляла систему высших органов власти Киргизской АССР и принципы их организации и деятельности, территориальное деление республики, устанавливала государственную символику Киргизской АССР – знамя, герб и столицу Киргизской АССР. Высшим органом Киргизской АССР закреплялся Съезд Советов, а в период между съездами – Центральный Исполнительный Комитет Киргизской АССР и его Президиум. Центральный Исполнительный Комитет Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики в период между съездами Советов являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом республики. ЦИК предоставлялось право образовывать Совет Народных Комиссаров Киргизской АССР для общего управления республикой и народные комиссариаты для руководства отдельными отраслями управления. Согласно ст. 25 Конституции Киргизской АССР, исключительному ведению Всекиргизского съезда Советов подлежали:

– принятие, изменение и дополнение Конституции Киргизской АССР с последующим утверждением Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Всероссийским съездом Советов;

– изменение внешних границ республики;

– утверждение бюджета;

– выборы ЦИК;

– выборы делегатов на вышестоящие съезды Советов.

Ведению Всекиргизского съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета Киргизской АССР по Конституции Киргизской АССР подлежали:

– общее руководство всей политикой и народным хозяйством республики и контроль над государственными доходами и расходами;

– утверждение положений о центральных органах власти в республике;

– утверждение административно-хозяйственного деления;

– рассмотрение, отмена и изменение постановлений всех нижестоящих органов власти;

– утверждение планов народного хозяйства;

– право амнистии, вопросы финансового и налогового характера (ст. 26).

Согласно ст. 82 Конституции Киргизской АССР, в пределах прав, предоставленных Киргизской Автономной Советской Социалистической Республике, Всекиргизский съезд Советов, Цен- тральный Исполнительный Комитет, его Президиум и Совет Народных Комиссаров Киргизской АССР были вправе издавать законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории республики. Законодательная деятельность Киргизской АССР также основывалась на нормах ст. 48 Конституции РСФСР 1925 г.: «В пределах прав, предоставленных Автономным Советским Социалистическим Республикам, ЦИК этих республик издают законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории соответствующей АССР». Содержание данной статьи давало лишь общее представление о правах АССР в области законодательства, а значит, она конкретно не указывала, по каким вопросам АССР имеют право принимать акты. Хотя она определенно устанавливала, во-первых, право АССР осуществлять законодательную власть; во-вторых, пространственные пределы действия законов, изданных АССР. Правом издания законодательных актов пользовались также Всекиргизский съезд Советов, ЦИК и его Президиум, СНК Киргизской АССР. В соответствии со ст. 68 Конституции Киргизской АССР все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые ЦИК, Президиумом ЦИК и СНК СССР, ВЦИК и его Президиумом, СНК РСФСР были обязательны к непосредственному исполнению на территории Киргизской АССР. Всероссийский съезд Советов и ВЦИК имели право отменять или приостанавливать постановления Всекиргизского съезда Советов с последующим внесением их на рассмотрение и утверждение ВЦИК. По статье 73 Конституции Киргизской АССР ЦИК Киргизской АССР и его Президиуму предоставлялось право входить во Всероссийский ЦИК, а через Совет Национальностей – в ЦИК СССР с представлением об отмене или изменении декретов и постановлений всех центральных органов, если они признавались ими нецелесообразными по местным условиям. Помимо этого, ЦИК Киргизской АССР и его Президиум имели право законодательной инициативы, были вправе приостанавливать распоряжения объединенных народных комиссариатов РСФСР, если они не соответствовали Конституции и законодательству РСФСР и Киргизской АССР, немедленно доводя это до сведения СНК и соответствующего народного комиссариата РСФСР. Считалось, что такое право дает возможность учета специфических национальных особенностей АССР. Однако на практике не было применения указанной конституционной нормы.

About the authors

A. A. Arabaev

Author for correspondence.
Email: avtanar@mail.ru

References

Supplementary files