Current issues in the theory and practice of legal regulation policy of Arctic states policy in the Arctic Region

Full Text

В начале настоящей публикации рассмотрим вопросы о национальных интересах Арктических государств и их влиянии на правовой режим в Арктике. В научных работах признается большое значение Арктики в международной безопасности [1, с. 102–115], мировой экономике [2, с. 8–17], мировой логистике [3, с. 148–155]. Единого международного правового режима в Арктике нет. Она поделена на полярные сектора между приполярными государствами. В Арктике находятся примерно 25% мирового запаса нефти и газа, большое количество запасов минералов, древесины и рыбы. Таким образом, в Арктике сосредоточены интересы многих государств, и не только неарктических. В связи с процессами таяния ледников Арктика становится более доступной для промышленного использования [4, с. 438–448]. Обратим внимание на Конвенцию ООН по морскому праву, принятую в г. Монтего-Бэй в 1982 году и вступившую в действие в 1994 году. Российская Федерация присоединилась к настоящей конвенции в 1997 году. В настоящее время большинство государств подписали и ратифицировали данную Конвенцию. Отметим, что она устанавливает разделение морского пространства, предусматривая исключительную экономическую зону в 200 морских миль. Но не все арктические страны ее ратифицировали. Например, США не ратифицировало Конвенцию и ее не придерживается. Данное обстоятельство препятствует обеспечению равноправного режима в Арктическом регионе. Согласно положениям международного права, открытое море не принадлежит никому. На территории Арктики это Северный Ледовитый океан. У пяти арктических государств есть арктическая береговая линия, но их юрисдикция распространяется только на исключительную экономическую зону (200 морских миль, прилегающих к их берегам). Морское дно за пределами данной зоны считается достоянием всего человечества, где разведка и разработка минеральных ресурсов осуществляется Международным органом по морскому дну (ISA) ООН. Таяние льдов в Арктике открывает возможность разработки энергоресурсов, а также появления новых альтернативных морских путей из Европы в Азию и Америку [5, с. 584-591]. Все эти виды деятельности формируют главные задачи, такие как защита окружающей среды и морей, поддержка научных исследований и международное сотрудничество [6, с. 61–71]. Эффективность современных методов международного взаимодействия вызывает сомнения, т. к. каждая страна живет по своим правилам, а имеющаяся международная нормативная база не всегда отвечает требованиям настоящего времени. Создание прогрессивного законодательства и совершенствование уже действующего является актуальным вопросом. Необходимо указать, что политика государств Арктического региона состоит из следующих сфер деятельности: определение суверенитета в Арктике, вопросы обеспечения безопасности и урегулирование споров; морское право, действующее в Северном Ледовитом океане; управление Арктикой; изменение климата, окружающей среды и управление ресурсами; права коренных народов. Сегодня основными претендентами на ресурсы Арктики можно считать Россию, США и Китай (хотя он и не является арктической страной). Претензии остальных стран на Арктику более сдержанные. Рассмотрим подробнее арктическую политику отдельных государств. Уточним, что государствами Арктического региона следует считать страны, входящие в Арктический совет. Это Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Финляндия, Норвегия, Швеция, Дания, Исландия [7, с. 10].
Дания стала арктической страной только благодаря Гренландии. Дания, являясь лояльным участником арктической повестки, преследует, как правило, собственные цели. Правительство страны совместно с правительствами Гренландии и Фарерских островов в августе 2011 года приняло «Стратегию Королевства Дания по Арктике на 2011–2020 годы» [8]. Стратегия Дании в Арктике на период после 2020 года не вышла. Тем не менее 31 января 2022 года была представлена стратегия правительства в области внешней политики и политики безопасности на 2022–2030 гг. В целом настоящая стратегия характеризуется взвешенными оценками, хотя и постулирует о растущем уровне российской милитаризации в Арктике. Документ концептуально построен на приоритете ценностей. Датское правительство определило пять ключевых элементов: ценности, безопасность, климат, миграция и экономика. Именно в этих параметрах предполагается развивать арктическую политику. В датской стратегии безопасности прямо говорится об усилении присутствия разведки и вооруженных сил в Арктике и Северной Атлантике из-за возрастающей активности России и Китая, что означает согласие на милитаризацию этого региона, в первую очередь США. Необходимо также отметить тенденцию правительства Гренландии к ведению самостоятельной политики и самостоятельному выстраиванию внешнеэкономических связей [9, с. 12]. 
Исландия, являясь островным государством, не имеет прямого выхода к Северному Ледовитому океану, но проводит собственную арктическую политику. Более всех стран Исландия заинтересована в устойчивом развитии региона, поскольку вся страна и большая часть территориальных вод находятся за Полярным кругом. В 2011 году Альтинг (парламент Исландии) принял резолюцию об арктической политике страны. В ее основу заложены три составляющие: социальная, экологическая и экономическая устойчивость [10, с. 8]. Именно Исландия создала важнейшую организацию под названием «Арктический круг» (https://www.arcticcircle.org). Это своего рода системная альтернатива межгосударственному Арктическому совету. Ежегодный слет Арктического круга – крупнейшая международная встреча в Арктике более чем 2000 участников из 60 стран. Хотим отметить, что в работе организации принимают участие все, кто имеет отношение к Арктике, в том числе те страны и народы, на жизнь которых оказывает влияние экологическая ситуация в этом регионе. 
Канада придерживается секторального принципа деления арктической территории, так же как и Российская Федерация. Текущая политика страны в Арктике касается в основном социального, экономического и экологического развития территорий. Комплексное развитие региона является основой канадской политики, ведь он освоен как в социально-экономическом, так и в военном плане гораздо меньше, чем Арктическая зона России [11, с. 10]. Так как нет прямых военных угроз, военно-политический аспект политики не главенствующий, но наращивание обороноспособности обусловлено отсутствием опыта ведения военных действий в Арктике, да и в целом реального контроля над обширными просторами Крайнего Севера. Тем не менее основным фактором суверенитета Канады над Арктическими территориями признается увеличение экономического и демографического присутствия [12, с. 145]. Канада, как и Россия, желает придать Арктическому совету статус международной организации, наделенной полномочиями выпускать обязательные к исполнению договоры, особенно в сфере безопасности. К сожалению, в настоящее время Арктический совет нельзя считать эффективной платформой для межгосударственного взаимодействия в Арктике по причине оппортунистической политики в отношении участия и международного взаимодействия некоторых арктических стран по воспрепятствованию участия и Российской Федерации в рамках вышеуказанной организации. 
Важнейшей зоной стратегических национальных интересов Норвегии долгое время является Арктика. Норвегия – первая арктическая страна, которая выпустила в 2006 году стратегию развития полярного региона. Действующая Арктическая стратегия Норвегии принята в 2020 году и подчеркивает важность международного сотрудничества. Положения Стратегии соотносятся с Целями устойчивого развития ООН (ЦУР ООН) и предусматривают всемерное развитие региона [12, с. 125–151]. На сегодняшний день Норвегия озвучивает не только свою позицию в Арктике, но и выражает интересы стран Западной Европы и США. Именно поэтому Норвегия внимательно следит за осуществлением государственной политики других стран в вопросе использования заветных недр и морских путей. Являясь членом НАТО, выступает за милитаризацию региона, пытаясь использовать НАТО в собственных интересах. Но стоит отметить, что в целом арктическая политика Норвегии направлена на поддержание мира и стабильности в регионе. Политика США в Арктике, как и в других регионах мира, достаточно милитаризована. Для атомного подводного флота США Арктический регион имеет большое стратегическое значение. Поскольку Россия ведет активную деятельность по развитию инфраструктуры Арктической зоны, США также пересматривает свою арктическую политику [14, с. 225–236]. Следует признать, что сейчас на первое место вышли экономические интересы, связанные с добычей нефти и газа. По данным Национальной геологической службы, в недрах Аляски хранится 31% запасов нефти всей Арктики – 27 млрд баррелей. В 2022 году США обнародовали Национальную стратегию для Арктического региона на следующие десять лет. Главная ее цель – увеличение присутствия США в регионе: военного, дипломатического, экономического. Новая стратегия больше фокусируется на климатическом кризисе и необходимости инвестиций в устойчивое развитие для улучшения качества жизни коренных народов Аляски и Арктики [15]. В документе отмечается усиление напряженности в Арктическом Регионе с 2013 года, в котором США обвиняют нашу страну, но постулируют свои усилия для «сохранения мира, стабильности, сотрудничества и процветания» в Арктике. В стратегии говорится, что действия России помогли укрепить единство НАТО и арктических партнеров. Полагаем, что США удобно именно таким образом обосновать собственную неконструктивную политику.
Перейдем к Финляндии, недавно вступившей в НАТО. Данное государство не имеет ни арктического побережья, ни энергоресурсов, но, судя по официальным документам и деятельности, финны очень заинтересованы в освоении Арктики. Арктическая стратегия Финляндии 2021 года определяет цели арктической политики до 2030 года [16]. Основной целью постулируется мирный Арктический регион. Признается растущий интерес международного сообщества к вопросам эффективной безопасности, развития судоходства и телекоммуникаций в Арктике [17, с. 22]. Вспомним, что в 1991 г. именно Финляндия предложила объединиться арктическим странам в Арктический совет. По ее инициативе для обсуждения проблем северного региона представители государств впервые встретились в 1993 году, а в 1996 году учредили Арктический совет.
Швеция, также недавно вступившая в НАТО, не имеет выхода к океану. Интересы Швеции ранее были представлены в основном научными направлениями: повышением качества жизни, климатом и окружающей средой, экономическим развитием. Сейчас же проблемы международной политики значительно трансформировались. Новая шведская арктическая стратегия 2020 года выпущена МИД, что подчеркивает направленность данного документа на внешнеполитическую деятельность страны в Арктическом регионе [18, с. 133]. К прошлым приоритетам добавились вопросы международного сотрудничества в Арктике, обеспечение безопасности и стабильности в регионе. Стоит отметить, что в формате двусторонних отношений США играют ключевую роль в обеспечении безопасности Швеции в Арктике. Руководство России в ответ на усиление НАТО рядом с границами страны воссоздает Ленинградский военный округ, увеличивает состав войск на Северо-Западе. Тем не менее ситуация остается контролируемой, поскольку никто не заинтересован в прямом столкновении в полярных широтах.
Рассмотрим далее деятельность международных организаций и коалиций в Арктическом регионе. Будучи членами НАТО, Дания, Норвегия и Исландия используют организацию для собственных целей, прикрываясь неспособностью отстоять в одиночку экономические и военные интересы в регионе. Стоит отметить, что всяческие маневры НАТО разворачиваются именно на территории этих стран, и именно они оказывали давление на руководство Финляндии и Швеции при принятии решения вступить в силовой блок. Таким образом, все арктические страны, кроме России, по итогам 2023 года состоят в НАТО. Помимо этого, Дания, Финляндия и Швеция входят в Европейский союз, а Норвегия и Исландия – в Европейскую экономическую зону. Дания, Финляндия и Швеция выступают за предоставление ЕС статуса постоянного наблюдателя в Арктическом совете, надеясь, что ЕС продвинет их интересы в регионе [19, с. 105]. Политика арктических государств в отношении региона может быть разной. Некоторые страны, такие как Россия и Канада, занимая наибольшие территории, стремятся к сохранению своего влияния в Арктике и контролю над ресурсами. Норвегия заинтересована в развитии инфраструктуры и научных исследованиях. США, имея свои национальные интересы, навязывают свою политику остальным странам, входящим в блок НАТО. Можно сделать вывод, что арктические государства проводят свою собственную политику, которая достаточно четко поддерживается национальными арктическими стратегиями. Также нужно отметить, что интерес к Арктическому региону и его наследию растет со стороны неарктических держав и международного сообщества [20]. Существует высокий риск того, что эти государства и международные организации объединят усилия для выработки общей позиции по интернационализации Арктического региона. Полагаем, что в ближайшие годы Арктика станет ареной борьбы за сферы влияния и контроль над мореплаванием. Российской Федерации необходимо четко и последовательно защищать собственные интересы.
Рассмотрим далее политику нашей страны в Арктической зоне. Арктика представляет собой стратегический регион, имеющий огромное значение для России. В силу своего географического положения и природных ресурсов Арктический регион является одним из важнейших для обеспечения национальной безопасности. Арктическая зона также имеет важное стратегическое значение в связи с ее геополитическим положением и доступом к морским путям, который необходим для развития морского транспорта и логистики. Основы Арктической политики Российской Федерации определяют стратегии развития Арктики, а также действующее национальное и международное законодательство. Морская доктрина Российской Федерации утверждена Указом Президента РФ от 31 июля 2022 г. № 512. Национальными интересами были определены: свободный выход ВМФ в Мировой океан; гарантированный доступ РФ к транспортным коммуникациям Мирового океана; суверенитет страны на внутренние морские воды, территориальное море, их дно и недра, а также на воздушное пространство над ними; сохранение человеческой жизни на море. Распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2019 г. № 3120-р утвержден План развития инфраструктуры Северного морского пути на период до 2035 г. Он сформирован, исходя из прогноза всех существующих и перспективных групп грузопотоков, расширения магистральной инфраструктуры сырьевой базы. Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2035 года утверждены Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164, а Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года утверждена Указом Президента РФ от 26 октября 2020 г. № 645. Основными задачами в вышеуказанных документах названы территориальная целостность и сохранение суверенитета, а также международное сотрудничество. Но в условиях политики ряда арктических стран по милитаризации Арктики Россия вынуждена совершенствовать состав и структуру вооруженных сил, развивать их инфраструктуру и повышать уровень материально-технического обеспечения. Рассмотрим Федеральный закон «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ. Настоящий закон определяет правовой режим Арктической зоны России, меры господдержки и порядок осуществления предпринимательской деятельности в регионе. В Законе говорится об особом экономическом режиме в Арктике и впервые закреплено понятие Арктической зоны и особой системы управления ее развитием. Вся российская Арктика стала крупнейшей специальной экономической зоной в России и мире с огромным набором льгот. Распоряжением Правительства от 1 августа 2022 года № 2115-р утвержден План развития Северного морского пути с целью обеспечения безопасной перевозки товаров в районы Крайнего Севера и создания условий для перспективных инвестиционных проектов в Арктике. Отметим, что Российская Федерация до сих пор рассматривает Арктический совет как потенциальную площадку для международного взаимодействия. Это еще раз показывает желание России возобновить конструктивный диалог. В период российского председательства в Арктическом совете Указом Президента РФ от 31 марта 2023 г. № 229 была утверждена Концепция внешней политики Российской Федерации. Ее можно назвать главным стратегическим документом в этой области. В документе четко изложены цели, задачи внешней политики России. Один из разделов, как и в предыдущей Концепции, посвящен Арктическому региону, но есть и обновления, которые мы предлагаем рассмотреть в этой статье. В новой парадигме именно международное сотрудничество направлено на развитие российской Арктики, а не наоборот. Развитие Арктики занимает второе место в иерархии приоритетов страны (после ближнего зарубежья). Изменился подход к выбору взаимовыгодных игроков, географический подход переориентировался с арктических на неарктические государства (речь идет о КНР). Теперь чаще фигурирует понятие «иностранные», а не «арктические» государства. Для формирования национальных интересов и их дальнейшей реализации в стране создан ряд инструментов. Еще в 2015 году сформирована государственная комиссия по вопросам развития Арктики (https://arctic.gov.ru/2015/07/09). Данная организация координирует деятельность всех межведомственных комиссий, подкомиссий, советов и рабочих групп в области изучения, освоения и использования Арктики, то есть выполняет преимущественно организационные и координационные функции. Благодаря этому органу обеспечивается наиболее продуктивное сотрудничество всех уровней власти с организациями всех форм собственности для обеспечения быстрого и качественного решения социально-экономических проблем. Комиссия также занимается важными вопросами национальной безопасности Арктики, возникающими в ходе формирования Арктической зоны Российской Федерации. На территории Российской Федерации с 2018 года управление судоходством по Северному морскому пути возложено на Госкорпорацию «Росатом». Госкомпания наращивала свое присутствие на Северном морском пути уже 14 лет: заказывала атомные ледоколы, обеспечивала строительство новых судов, реализовывала заявки на развитие портов и получила статус инфраструктурного оператора. После создания при ГК «Росатом» ФГБУ «Главное управление Северного морского пути» («Главсевморпуть») в 2022 году задачи по организации судоходства были возложены на ФГБУ «Главсевморпуть». Также созданы профильные комитеты в Совете Федерации и Государственной думе. Представляется, что существенный перечень правовых документов до конца не определяет полномочия этого макрорегиона, что усложняет принятие юридических решений, которые являются обязательными для всех участников развития и использования российской Арктической зоны. Соответственно, считаем целесообразным разработку и принятие единого федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации». Дополняющие его нормативные акты создадут условия для устойчивого развития зоны, что обеспечит защиту интересов не только нынешнего, но и будущего поколения всех россиян в арктическом вопросе. Таким образом, планомерная реализация государственной политики России в Арктике позволит стране сохранить роль ведущей арктической державы. Представляется обоснованным следующее утверждение. «Следует подчеркнуть, что Россия имеет существенные и разнообразные национальные интересы в Арктике, и эти интересы имеют не конъюнктурный, а долговременный характер. Они требуют внимания и заботы не только со стороны государства, но и всего российского общества в целом. Необходимы также регулярное всенародное обсуждение этих интересов, их уточнение, а также разработка и постоянная корректировка соответствующей концептуальной и нормативной правовой базы российской стратегии в этом регионе» [21, с. 10]. Отметим, что в современной российской юридической науке проводятся различные исследования по правовому регулированию различных вопросов, связанных с Арктическим регионом [22, с. 87]. 
В окончании настоящего исследования сформулируем заключения по рассмотренным вопросам.
1. В настоящее время единый международный правовой режим в Арктическом регионе отсутствует. Арктические государства самостоятельно определяют правовой режим и режим управления и контроля собственными арктическими территориями и акваториями.
2. Акватория Северного Ледовитого океана не принадлежит никому. Страны Арктического региона контролируют собственную арктическую береговую и прилегающую исключительную экономическую зону (200 морских миль).
3. В современном международном праве действует ряд международных конвенций, договоров и соглашений, регулирующих определенные вопросы межгосударственного взаимодействия в Арктике. Данные документы либо носят общемировой характер, либо регулируют вопросы, непосредственно касающиеся Арктического региона.  
4. Вышеуказанные международно-правовые документы не обеспечивают единый и общепризнанный правовой режим в Арктическом регионе, поскольку регулируют отдельные вопросы международного сотрудничества и, как правило, подписаны и ратифицированы не всеми государствами, действующими в Арктике.
5. Следует констатировать, что, помимо стран Арктического региона, неарктические государства (прежде всего КНР) также имеют собственные политические и экономические интересы в регионе, что необходимо учитывать при разработке и согласовании новых международно-правовых документов.
6. Также очевидны противоречия между соблюдением национальных интересов, прежде всего с сфере безопасности и экономики, и необходимостью международного сотрудничества. Международно-правовой режим в Арктике должен быть основан на разумных компромиссах и адекватном балансе интересов различных государств.
7. Необходимо отметить конструктивность международной политики Российской Федерации. С одной стороны, данная политика направлена на защиту национальных интересов в Арктике, которые носят не конъюнктурный, а долговременный характер. С другой стороны, наша страна всегда открыта для международного сотрудничества, правотворчества и достижения разумных компромиссов с другими государствами. Несмотря на напряженную международную обстановку и неконструктивную политику ряда Арктических государств, позиция Российской Федерации представляется разумной и взвешенной.
8. Международная нормативная база в отношении Арктического региона не в полной мере отвечает требованиям настоящего времени. Разработка актуальных международно-правовых актов и совершенствование уже действующих является значимым вопросом.
9. Возможно, имеется целесообразность разработки единой международной конвенции, регулирующей правовой режим Арктического региона, по аналогии с Договором об Антарктиде от 01.12.1959 (вступил в силу 23.06.1961). Настоящий вопрос нуждается в дальнейших научных исследованиях и международных обсуждениях и консультациях.

About the authors

V. A. Gavrilenko

Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia, Yaroslav-the-Wise Novgorod State University

Author for correspondence.
Email: gv22@mail.ru
Russian Federation

I. V. Goloveiko

Department of Educational, Scientific and Technical Activities of EMERCOM of Russia

Email: i.goloveiko@mchs.gov.ru
Russian Federation

N. I. Utkin

Saint Petersburg University of State Fire Service of EMERCOM of Russia

Email: utkinnick@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files