The Law on International Relations of the People’s Republic of China: what worries the West?

Full Text

28 июня 2023 года Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (Парламент КНР) принял «Закон о внешних связях КНР» (Закон о международных отношениях). Закон, опубликованный агентством «Синьхуа», вступил в силу 1 июля. По словам официального представителя МИД КНР Мао Нин, впервые в стране был принял закон, в котором основное внимание уделяется внешней политике, а также принципиальным позициям КНР. Кроме того, документ «демонстрирует решимость и ответственность Китая твердо защищать национальный суверенитет, безопасность и интересы развития, а также международную справедливость» [1]. Стоит сразу сказать, что действия Китая в любой сфере в настоящее время подвергаются пристальному изучению, а потому Закон не остался без внимания. По мнению Teshu Singh, высказанному в Deciphering China’s Law on Foreign Relations: «Историю принятия этого закона можно проследить с 20-го Национального съезда Коммунистической партии Китая (КПК), на котором в докладе содержался призыв к разработке закона. В нем говорилось: «Мы будем совершенствовать законодательство в ключевых, развивающихся областях и областях, связанных с внешней политикой, и продвигать верховенство закона во внутренних и внешних делах скоординированным образом, чтобы принимать эффективные законы, способствующие развитию и обеспечивающие надлежащее управление» [2]. С точки зрения Nikkei asia, в тексте отражена «ястребиная» позиция в отношении дипломатии [4]. Bloomberg News уже традиционно саркастично заявляет, что «Закон не предлагает никаких новых решений или инструментов для решения этих проблем. В нем просто говорится, что Китай имеет право принимать «контрмеры и ограничительные меры» против действий, которые ставят под угрозу суверенитет, безопасность и интересы развития страны и нарушают международные законы или «основные нормы международных отношений» [5]. По большей части аналитики сходятся в том, что причина принятия данного акта – это торговые, экономические и технологические войны, которые ведут между собой КНР и США, включая многочисленные санкции с обеих сторон. Действительно, кампании против китайских телекоммуникационных гигантов Huawei и ZTE , санкции, связанные с Синьцзяном и Гонконгом, и многие недавние судебные иски США, направленные против китайских инвестиций и других интересов, привели к тому, что двусторонние связи упали до исторического минимума. Особенно демонстрационным было задержание исполнительного директора Huawei Мэн Ваньчжоу в 2018 году, которое Пекин назвал прикрытием гегемонии и «империализма» США. С тех пор Си Цзиньпин неоднократно призывал ускорить создание «правовой системы, применимой за пределами юрисдикции Китая», чтобы противостоять юрисдикционному охвату Америки и «координировать продвижение внутреннего и международного управления» [2]. Закон включает 45 статей, охватывающих шесть глав. Как рамочный документ, он подтверждает давние внешнеполитические позиции Китая и кодифицирует его внешнеполитическую практику, наряду с этим называя и новые приоритеты – Глобальную инициативу в области безопасности, Глобальную инициативу в области развития и Глобальную инициативу в области цивилизации. В соответствии со ст. 2, он применяется «к развитию дипломатических отношений между КНР и другими странами, развитию связи и сотрудничества с ними во всех областях, таких как экономика и культура, а также к развитию отношений с международными организациями, такими как Организация Объединенных Наций» [6]. Статьи 3 и 4 определяют доктринальные и правовые основы китайского взгляда на международные отношения и подтверждают приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций, сохранению мира и безопасности во всем мире, содействию совместному глобальному развитию и формированию новой формы международных отношений. Китай выступает за мирное разрешение международных споров, против применения или угрозы военной силы на международном уровне, против гегемонизма и политики силы; поддерживает равенство всех наций, независимо от их размера, силы и богатства, и уважает путь развития и социальную систему, выбранные народом каждой нации. В целом текст Закона содержит массу триггеров для США и их союзников, выверенные ссылки на принципы международного права и определяет рамки и цели внешней политики Китая. Если оценивать Закон именно с позиции ответных мер, то прежде всего речь идет о статьях, которые соотносят нормы принятого Закона с общими принципами международного права и сосредоточены в главе IV «Система международных отношений». В соответствии со ст. 29 «государство продвигает верховенство закона как во внутренних, так и во внешних делах и укрепляет законодательную работу, связанную с иностранными делами, и систему верховенства права в иностранных делах» [6]. В Законе Китай очень четко ограничил возможности других государств требовать поддержку односторонних ограничительных мер, поскольку ст. 35 оговаривает не просто необходимость принятия мер со стороны государства по выполнению «резолюций о санкциях и соответствующих мерах», но подчеркивает, что они имеют обязательную силу и приняты Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с главой VII Устава Организации Объединенных Наций. Стоит отметить, что Китай предельно грамотен в юридической терминологии. Речь о том, что односторонние ограничительные меры не аутентичны санкциям – санкции Совета Безопасности носят (в определенной степени) вертикальный характер и, видимо, принимаются на основе согласованных решений СБ ООН. Односторонние ограничительные меры горизонтальны, применяются одним суверенным субъектом международного права против другого. По отношению к себе Поднебесная также объективна, и ст. 33 звучит следующим образом: «Китайская Народная Республика имеет право принимать в случае необходимости меры для противодействия или ограничительные меры в отношении действий, которые угрожают ее суверенитету, национальной безопасности и интересам развития в нарушение международного права или основных норм, регулирующих международные отношения». Teshu Singh полагает, что Закон восстанавливает притязания Китая на Тайвань: «Китайская Народная Республика на основе принципа «одного Китая» устанавливает и развивает дипломатические отношения с другими странами в соответствии с Пятью принципами мирного сосуществования» (ст. 34) [2]. Наибольшую тревожность вызывают у западных аналитиков две статьи – 30 и 31, смысл которых практически тот же, что и ст. 79 Конституции России. Статья 30 регламентирует, что КНР заключает международные договоры и соглашения или присоединяется к ним в соответствии с Конституцией и другими законами и добросовестно выполняет обязательства, предусмотренные такими договорами и соглашениями. Договоры и соглашения, которые государство заключает или к которым присоединяется, не должны противоречить Конституции. Статья 31 обязывает государство принимать надлежащие меры для осуществления и применения договоров и соглашений, стороной которых оно является. «Реализация и применение договоров и соглашений не должны наносить ущерб суверенитету государства, национальной безопасности и общественным интересам». Shi Jiangtao и Kandy Wong в своем обзоре мнений, касающихся Закона о международных отношениях, приводят позицию профессора Линга из Сиднейского университета, который полагает, что положения, которые подчиняют международные договоры Конституции Китая, вызывают вопросы о соответствии международному праву и международным договорам. Международное право требует, чтобы ни одна страна не использовала свое внутреннее законодательство, включая Конституцию, для оправдания своих нарушений международного права, так что нормы нового Закона проблематичны и вызывают беспокойство [8]. Очевидно, что нарушать положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, собственно, никто и не собирался – речь идет о договорах, которые Китай будет заключать. И та же Конвенция говорит нам о свободе заключения международных соглашений. Традиционен и другой момент – Кит Хэнд, эксперт по китайскому праву в юридическом колледже Гастингса Калифорнийского университета, поддерживая Линга, в качестве аргумента о неправильности позиции КНР, ссылается на то, что Китай отклонил решение арбитража по Южно-Китайскому морю от 2016 года [9]. Другое дело, что речь о решении, об обоснованности которого можно спорить бесконечно, но, в рамках этого решения не были выполнены требования Конвенции ООН по-морскому праву 1982 года… Не будем обсуждать в данной статье это решение, но подчеркнем, что приоритет выполнения международных обязательств все же дает сбой в самых разных ситуациях. По мнению Moritz Rudolf [8], именно статья 31, которая касается имплементации и применения международных договоров, является наиболее тревожным положением Закона. Она предусматривает, что имплементация или применение международных договоров не должны «наносить ущерб национальному суверенитету или безопасности, или общественным интересам». Он полагает, что из-за расплывчатости формулировок, приведенных в цитатах, эта статья создает высокий уровень правовой неопределенности. Со временем восприятие «вреда» может измениться, и описанные интересы могут быть расширительно истолкованы КНР. Джордж Магнус, научный сотрудник Китайского центра Оксфордского университета, сказал, что новый закон имеет большое значение, поскольку «это уникальный случай, когда крупная страна, по сути, решает, что международное право не подходит для этой цели и что ее собственное национальное законодательство будет иметь преимущественную силу… В целом, я думаю, мы можем рассматривать этот закон как пример отхода Китая от международного права» [8]. Возможно, мы и поддержали бы столь серьезные аргументы, несмотря на то что подобные положения внутреннего права, учитывая множественную аналогичную существующую практику других государств, скорее должны были привести к противоположным выводам. Но уже слишком откровенное применение подобной риторики только к «странам для битья» (это все те же Китай, Россия, КНДР, Иран и т. д.) более не является даже новым и похожим на истину, не говоря уже о правовой стороне вопроса. Итак, Закон принят. Он защищает Китай с позиции внутреннего права от вмешательства в вопросы его суверенитета, причем оговаривает при этом, что международные обязательства по-прежнему имеют для Поднебесной силу и авторитет. Положения закона не позволяют оценить как правомерные чьи-либо односторонние ограничительные меры и предоставляют право на ответные контрмеры. И хотя «растущие амбиции КНР действовать глобально и использовать закон как инструмент для изменения международной правовой среды и продвижения своих долгосрочных целей в области развития» [9] почему-то тревожат западных аналитиков, вряд ли есть основания говорить о нарушениях основных принципов международного права. Скорее есть повод убедиться в решимости Китая поддерживать разумный мировой правопорядок и защищать собственный суверенитет, используя и внутренние резервы.

About the authors

Yu. V. Samovich

Author for correspondence.
Email: juliasamovich@gmail.com
Russian Federation

References

Supplementary files