Judicial workload in the Russian justice system and ways to optimize it

Full Text

Введение
Вопросы распределения служебной нагрузки между судьями, управления кадровым составом судов и организации труда по своей природе имеют чисто организационно-административный характер и собственно к уголовному либо какому-то другому виду судопроизводства прямого отношения никогда не имели. С конца первого десятилетия XXI века, то есть с момента фактического завершения (по оценкам некоторых специалистов) российской судебной реформы, проблема увеличения судебной нагрузки начинает приобретать глобальный характер. Сегодня она называется едва ли не главным препятствием на пути обеспечения качества и оперативности отечественного правосудия. На масштабность проблемы указывает и то разнообразие предпринимаемых государством мер, которое не ограничивается только финансовой стимуляцией либо сугубо организационно-правовой трансформацией судебной власти, но и включает в себя изменение процедурных правил при производстве по уголовным делам. Относительно недавно такие корректировки коснулись составов апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции, рассматривающих жалобы и представления на итоговые и промежуточные судебные решения. Сочетание единоличной и коллегиальной формы рассмотрения дела заменило собою чистую коллегиальность в кассационных судах, в то время как судьи апелляционных судов теперь получили возможность единолично рассматривать жалобы и представления на промежуточные решения судов областного звена. По задумке такая мера направлена не на снижение количества рассматриваемых дел, которые в расчете на одного судью потенциально должны только увеличиваться за счет возможности не организовывать каждый раз судебные коллегии, а на увеличение пропускной способности судов – явление, получившее в юридическом языке красноречивое описание, – ускорение «судебного конвейера». Такой же эффект, по всей видимости, ожидался от исключения в конце 2023 года из текста статьи 310 УПК РФ обязанности суда оглашать описательно-мотивировочную часть приговора, что позволяет не расходовать время на монотонное зачитывание судьей всех обстоятельств преступления (по многоэпизодным делам для этого зачастую требуется проведение нескольких судебных заседаний), а переходить к рассмотрению других назначенных дел. Предложенная в изначальном тексте законопроекта [1] компенсация за упрощение процедуры оглашения приговора в виде обязанности вручать сторонам копию самого решения сразу после окончания судебного заседания в текст окончательной редакции закона так и не попала. Это вызвало опасения со стороны юридического сообщества в последующей формализации вынесения судом решений – распространения практики подстраивания текста описательно-мотивировочной части под оглашенную ранее резолютивную часть, взамен более логичному последовательному изложению позиции суда [2]. Измерение эффективности подобных преобразований, как и динамики судебной нагрузки в целом, наиболее наглядно проводить на основе сравнения статистических данных деятельности судов за определенные промежутки времени, ибо ничем иным, кроме числовых показателей, сама нагрузка не определяется. В связи с этим были изучены некоторые статистические данные о деятельности судов Республики Башкортостан за последние несколько лет. Автор преследовал цель поиска возможных корреляций между проводимыми законодательными изменениями и изменениями самих показателей – индикаторов различных проблем качества правосудия, или же для потенциального обнаружения каких-либо тенденций.
Статистические показатели судебной деятельности как отражение текущего состояния судебной нагрузки
Для начала заметим, что акцент делался на изучении статистики районных (городских) судов – самого массового звена российской судебной системы – на уровне Республики Башкортостан. Эти суды к тому же стабильно входят в число лидеров по показателю загруженности по стране за последние несколько лет. В период с 2018 по 2021 год виден существенный рост количества поступивших в суд и фактически рассмотренных судьями за каждый год судебных дел и материалов. В 2022 году происходит незначительный фактический спад нагрузки на судью, который объясняется снижением в сравнении с предыдущим годом числа поступивших дел более чем на 31 тысячу, что не свидетельствует об отступлении самой проблемы: стабильные значения в районе 90–100 дел в месяц – крайне некомфортные условия для качественного отправления правосудия. Обратим внимание на значительные колебания между количеством поступивших и рассмотренных дел в анализируемые годы, что объясняется главным образом ротацией судебных кадров. Например, в 2018 г. фактическая численность судей районного звена составляла 334 судьи, а в 2019 г. – уже 350, что вызвало снижение средней нагрузки на судью (с 74,2 до 59,7 дела) при отсутствии существенной разницы поступивших дел между указанными годами. Далее в 2020, 2021 и 2022 годах количество кадров постепенно снижается до 337, 328 и 320 судей соответственно, а количество поступающих дел в последующие два года возрастает со снижением в 2022 году, которое, однако, не меняет существенно показатель среднего количества рассмотренных дел. Это, по всей видимости, означает, что районные и городские суды работают с предельно возможными нагрузками при имеющейся численности судей и ее дальнейшее снижение при неизменности потока дел скорее приведет лишь к разрыву между показателями планируемой и фактической нагрузки ввиду физической неспособности рассмотрения судьями всех дел за отчетный период. В настоящее время эта разница между показателями является свидетельством неполной укомплектованности кадрового состава: например, в 2022 году при занятости всех штатных мест нагрузка на одного судью составляла бы 77,6 вместо имеющихся 101,4 дела. Приведенные данные указывают на зависимость динамики судебной нагрузки от изменений кадрового потенциала в его количественном смысле и подтверждают известные научные суждения о том, что меры по ее оптимизации лежат прежде всего в организационно-правовой плоскости и связаны с ресурсами государства [3, c. 80]. Теперь попробуем оценить то, как повлияли законодательные новшества на сам уголовный процесс и изменились ли данные за последние 5 лет в тех показателях, которые можно считать чисто процессуальными. Для этого возьмем два индикатора – стабильность судебных решений и сроки судебного разбирательства, которые больше всего зависят от степени судебной нагрузки. Если исключить человеческий либо иной производственный фактор, то в теории так: чем меньше нагрузки и больше судейских кадров, тем выше стабильность и скорость рассмотрения дел. На уровне мировых и районных (городских) судов показатель стабильности судебных решений за анализируемый период характеризуется постоянством, находясь в районе 98–99 %. На уровне Верховного Суда Республики Башкортостан числа непостоянны из года в год: от максимального значения в 90,2 % за 2019 год и резкого его падения в следующем году до 70 %. Примечательно, что значение данного показателя серьезно понизилось в первом полугодии 2023 года, то есть в период с начала действия правила об упрощенном оглашении приговора: с 88,1 (2022 год) до 64,71 %. Не станем утверждать о наличии корреляции между этими событиями, так же как и полностью ее отрицать, поскольку в целом по России за последние два года имеется сильный разброс значений стабильности. В статистике можно найти как аргументы «за», так и «против» эффективности тех или иных преобразований, в зависимости от авторских предпочтений. Например, аналогичную Верховному Суду Республики Башкортостан динамику по стабильности имеют суды областного звена Центрального федерального округа (понижение с 93,58 до 76,39 % при сравнении первых полугодий 2022 и 2023 годов), хотя в целом по стране среднее значение стабильности судебных решений постоянно, а во многих субъектах имеет существенный прирост. Совсем иначе обстоят дела с показателем длительности рассмотрения дел судом, поскольку он имеет конкретное внешнее выражение в виде определяемого срока и не подвергается субъективной оценке кого бы то ни было. Вместе с тем эффективность преобразований за последние пять лет в этом аспекте сводится к нулю, ибо длительность рассмотрения дел неуклонно растет (таблица 2). В масштабах всей страны этот рост заметен еще сильнее (рисунок 1). Будет не совсем корректно связывать такую динамику с одним лишь увеличением количества поступающих в районные суды уголовных дел. В этом отношении значения из года в год характеризуются относительной стабильностью или планомерным ростом. Однако количество дел, рассматриваемых в рамках иных видов судопроизводств, катастрофически растет, что вызывает проблему соблюдения разумных сроков судебного разбирательства по уголовным делам. Общеизвестно, что в районных судах, как правило, отсутствует дифференциация кадрового корпуса на судебные коллегии или составы, подобно тому, как это принято в вышестоящих судах, и судьи рассматривают все дела и материалы вне привязки к их виду либо собственным предпочтениям. Потому увеличение, скажем, количества гражданских дел потенциально увеличивает сроки и снижает качество рассмотрения дел в рамках уголовного судопроизводства. Это, к слову, объясняет и то, почему уровень нагрузки областных судов необходимо рассчитывать для каждой коллегии отдельно: ее повышение либо снижение является неким внутренним фактором, не влияющим на судей вне этой коллегии. Исходя из соотношения количества разных видов дел, традиционно принято считать гражданскую коллегию перегруженной, уголовную – со сред-ней нагрузкой, административную (учитывая только КАС РФ) – менее загруженной (таблица 3). Сказанное характерно для всех судов областного звена России. Намеренно оставим за рамками настоящей статьи вопрос о корректности сопоставления лишь числовых значений нагрузки по разным судебным делам без учета их сложности и специфики правового конфликта. Весьма обоснованно можно заметить, что рассмотрение, предположим, одного уголовного дела по моральным и физическим тяготам для самого судьи может стоить разрешения нескольких клишированных гражданских исков. Автор не исключает возможность применения некой дифференциации при распределении дел, исходя из их вида и сложности, но она должна иметь место только в горизонтальном разрезе, то есть на уровне суда одного звена.
Фильтрация потока уголовных дел на досудебном производстве
Как было отмечено, на уровне районных судов отсутствуют коллегии и создать их невозможно зачастую из-за небольшого штата, а нагрузка распределяется на всех судей примерно одинаково. И именно в этом звене отечественной судебной системы наиболее сильная взаимозависимость динамики количества рассматриваемых уголовных, гражданских, административных дел и материалов. Неслучайно, что в уголовно-процессуальной литературе по вопросам об оптимизации судебной нагрузки нередко встречаются законодательные предложения, которые к уголовному процессу вовсе не относятся. К примеру, высказываются позиции о необходимости повышения государственных пошлин, уплачиваемых истцом – юридическими лицами и госорганами – при обращении с исковым заявлением в суд в целях отсеивания мелких споров, распространения практики использования медиационных процедур [4, c. 51–54] и т. п. В рамках уголовного процесса эти меры нереализуемы в силу императивного характера инициации уголовного преследования по подавляющему большинству дел и другим, связанным с особым статусом участников процесса причинам. Существующая тенденция развития уголовно-процессуального законодательства, которая характеризуется выходом на стабильное плато и неготовностью принятия концептуальных изменений, подсказывает нам, что в ближайшей перспективе «крутые повороты» от законодателя – это скорее миф, чем реальность. Ключевая проблема внутрипроцессуальных способов снижения нагрузки, по нашему мнению, никогда не таилась в отсутствии самих средств, а заключалась в инертности властвующих субъектов по их применению. Прежде всего речь идет о неэффективности института прекращения уголовного дела на досудебном производстве. Существующие механизмы разрешения уголовного конфликта до суда не пользуются популярностью у органов предварительного расследования, что влечет постоянный поток дел, потенциальная возможность прекращения которых имеется в досудебном производстве. Виной тому является отсутствие профессиональной мотивации следователя (дознавателя) к совершению подобных действий и ориентированность на направление как можно большего количества дел в суд, что является одним из главных показателей эффективности его работы. Об этом свидетельствуют полученные данные о количестве прекращения дел судами первой инстанции: в районных судах это число находится в пределах от 10 до 15 % (таблица 4), в то время как в практике мировых судей достигает в среднем 36 % (таблица 5). Заметим, что для большей точности данных в приведенной статистике не учитывались дела, прекращение которых по закону допустимо только по решению суда, например, в связи с назначением судебного штрафа или применением принудительных мер медицинского характера. Цель выполнения статистических установок, принятых правоохранительными ведомствами, корректирует правоприменительное поведение: статистически выгоднее оставить принятие решения о прекращении уголовного дела на усмотрение суда. Очевидно, что введение каких-либо новых альтернативных процедур существующую тенденцию не изменит, а потому необходимо менять сами статистические показатели: либо путем отказа от доминирующей роли количества направленных в суд дел, либо путем введения показателей, стимулирующих прекращение дела на ранних этапах производства. И первый, и второй способы, к слову, были реализованы в практике некоторых постсоветских стран, хоть и не в контексте достижения цели снижения судебной нагрузки. В конце 2012 года в системе отчетности следственных органов Республики Казахстан был произведен отказ от такого основного показателя работы следователя, как количество дел, направленных в суд, что позволило довольно скоро переместиться «из тройки стран с самым высоким числом заключенных на душу населения на 36-е место, ниже Беларуси, Литвы и России» [5, c. 20]. Интересным примером стимуляции к прекращению уголовного дела следователем является используемая в Республике Беларусь методика оценки эффективности его работы путем определения соотношения суммы возмещенного ущерба к сумме ущерба, причиненного преступлениями. Чем выше сумма, которую возместил обвиняемый государству либо физическому лицу – потерпевшему, тем эффективнее работал следователь за отчетный период, что так или иначе формирует позитивное отношение органов предварительного расследования к применению компромиссных процедур на практике. В условиях наличия в российском уголовном процессе альтернатив уголовному преследованию, предусматривающих выполнение обвиняемым данного требования (ст. 25 УПК РФ, ст. 28.1 УПК РФ), введение такой меры позволило бы перенести значительный объем прекращенных дел с судебного на досудебный этап производства.
Внедрение экстерриториальной подсудности как способ обеспечения равномерного распределения судебной нагрузки
В отличие от случаев, когда в населенном пункте либо муниципальном районе располагается один-единственный суд районного звена, несколько судов, представленных в одном территориальном образовании, нередко испытывают на себе неравномерный характер распределения судебной нагрузки. Предусмотренные в процессуальных кодексах общие правила определения территориальной подсудности дел основаны на территориальной принадлежности участников судебного разбирательства (например, место проживания ответчика) или места совершения правонарушения (например, место совершения преступления) к конкретному административному району, в котором располагается суд. Зачастую в крупных населенных пунктах реалии таковы, что районные суды в них имеют разную степень загруженности либо неодинаковую загруженность разными видами дел, что связано с отличиями в заселенности административных районов, концентрации места нахождения органов государственной власти и в уровне жизни граждан. Для понимания можно представить себе некий мегаполис, имеющий три административные единицы, в каждой из которых располагается свой суд. Первый район, предположим, является спальным, с большим количеством жителей, второй заселен меньше всего и характеризуется как неблагополучный, с высоким уровнем криминальной опасности, а третий – центр города, в котором располагается значительное количество государственных и муниципальных органов власти. Используя такую формулу, теоретически несложно предположить разную концентрацию каждого из видов дел, рассматриваемых тремя судами. Обоснованность таких подозрений подтверждается результатами сопоставительного анализа статистических данных о нагрузке 7 районных судов г. Уфы за 2020–2022 годы. Получив среднее значение по количеству уголовных, гражданских дел и дел, рассматриваемых в порядке КАС РФ, которые поступили в каждый из судов за три года, можно увидеть разброс данных по видам дел, объяснить который можно только следствием влияния вышеуказанных факторов. Так, Кировский районный суд г. Уфы, юрисдикция которого распространяется на одноименный густозаселенный административный район города с большой концентрацией на его территории государственных органов, является наиболее загруженным по количеству гражданских дел (7207,9) и вторым по загруженности по делам, рассматриваемым в порядке КАС РФ (1798,7). При этом по показателю количества поступивших уголовных дел он уступает Калининскому и Октябрьскому районным судам г. Уфы (631,8 и 735,7 соответственно), у которых, в свою очередь, ниже количество поступивших гражданских дел (4295,9 и 4 621,4 соответственно). Орджоникидзевский суд города, территориально обслуживающий периферийную промышленную часть города, рассматривает меньше исков в рамках административного судопроизводства (833). Малочисленность населения в Демском районе, по всей видимости, отражается на количестве дел, рассматриваемых в рамках гражданского (2 174,6) и административного судопроизводства (456,8), которое много лет остается самым низким в г. Уфе. Но при сравнении данных по этим показателям с судом, отнесенным к Ленинскому району, который имеет приблизительно равную площадь и население, можно увидеть существенный разрыв значений: 3922,1 гражданского дела и 886,9 дела, рассматриваемых в порядке КАС РФ. Объяснение тому видится снова в географических особенностях районов: в первом случае мы имеем дело, по сути, со спальным пригородом, а во втором – с районом, охватывающим значительную часть центра города. Поиск подобных корреляций можно продолжить и далее, и думается, что такая неравномерность распределения судебной нагрузки знакома многим судам крупных городов России, а текущее разрастание агломераций населенных пунктов только усугубляет эту неравномерность. Выравнивать ее необходимо двумя способами. Первый, и самый очевидный, – формировать количество штатных мест в районных судах, исходя из их загруженности, а также перераспределять фактическую численность в случае изменения данного показателя. Подобный способ применялся всегда, однако при этом учитывается лишь общая нагрузка суда, что не решает проблему внутреннего неравномерного распределения разных видов дел. То есть этим не исключается, что дела по одному виду судопроизводства будут рассматриваться своевременно, а по другим – застаиваться. Во избежание подобных проблем целесообразным видится применение второго способа – внедрение правила об экстерриториальной подсудности уголовных и иных судебных дел. Оно предполагает допустимость рассмотрения наименее загруженным судом районного звена дела, которое территориально подсудно другому суду этого же населенного пункта. Разумеется, должен быть ряд условий его реализации. Во-первых, изменение территориальной подсудности должно основываться на достижении цели по оптимизации судебной нагрузки, а потому дело должно изыматься из ве́дения перегруженного суда и передаваться в наименее загруженный в конкретный период времени. Во-вторых, необходимость применения правила должна носить объективный характер, то есть подтверждаться статистическими данными текущей судебной нагрузки (общей либо по конкретному виду дел). В-третьих, для прозрачности процедуры следует исключить любые субъективные факторы: порядок выбора суда, в который передается дело, должен быть автоматизирован путем использования компьютерных технологий. В-четвертых, применение судом правила не должно нарушать права участников на судебную защиту своих прав, то есть возможность изменения подсудности допустима только с согласия сторон. В-пятых, для экономии времени и средств, а также в целях востребованности процедуры на практике правило должно иметь разумные географические рамки, ограничивающиеся одним населенным пунктом или несколькими административными районами, отнесенными к юрисдикции одного межрайонного суда. Для гражданского и административного судопроизводства последний пункт потенциально может иметь исключение в виде расширения географии экстерриториальной подсудности в условиях действующего электронного правосудия и развития онлайн-судов. В некоторых странах бывшего Советского Союза практика организации судебных заседаний по видео-конференц-связи при рассмотрении гражданских дел очень популярна [6, c. 152]. Это позволило успешно апробировать альтернативный механизм изменения территориальной подсудности в контексте оптимизации судебной нагрузки.
Выводы
Проведенные оценка и сопоставление статистических данных деятельности судов общей юрисдикции позволяют заключить следующее. Во-первых, подтверждены распространенные в юридической науке суждения о зависимости уровня судебной нагрузки от кадрового потенциала суда в количественном его смысле. Во-вторых, установлено существенное влияние степени загруженности судьи на скорость рассмотрения им дел. В-третьих, научные опасения по поводу возможного снижения показателя стабильности судебных актов в связи с недавней трансформацией состава судов разного уровня не находят явного подтверждения в судебной статистике рассмотренного региона. Стимуляция органов предварительного расследования к прекращению уголовного дела путем изменения статистических показателей их эффективности является наиболее продуктивным средством фильтрации мелких, фактически разрешенных уголовных дел, поступающих в суд. Необходимость внедрения правила об экстерриториальной подсудности обусловлена неравномерным распределением нагрузки между судами одного территориального образования. Потенциальная эффективность предлагаемой меры подтверждена успешной практикой ее применения в некоторых странах ближнего зарубежья, что не исключает необходимости научной критики и детальной проработки возможных рисков.

About the authors

I. A. Gizatullin

Author for correspondence.
Email: gizatullin-irek@rambler.ru
Russian Federation

References

Supplementary files