Civil law analysis of certain regulatory provisions on budget investments to economic partnerships and companies

Full Text

Бюджетное инвестирование представляет собой один из тех экономических механизмов, без которых развитие производства в стране и реализация глобальных проектов является невозможной. Применение такого механизма наиболее актуально в современный период, учитывая те негативные факторы, в которых в настоящее время приходится существовать российской экономике: последствия пандемии, санкции иностранных государств, природные катастрофы и др. В подобных условиях именно инвестиции, в том числе бюджетные, могут способствовать росту и преобразованию экономики страны. Основное нормативно-правовое регулирование, касающееся бюджетного инвестирования, закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации [1] (далее – БК РФ). В статье 6 БК РФ бюджетные инвестиции определены как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Исследуемые нами нормы права, регулирующие предоставление бюджетных инвестиций, получили закрепление в статье 80 БК РФ. Сразу стоит отметить, что юридическая техника этой статьи, по нашему мнению, далека от идеальной и вызывает достаточно много вопросов при рассмотрении соответствующих положений и соотнесении их с нормами гражданского законодательства РФ. Статья 80 БК РФ, как видно из ее названия, касается предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Такое наименование статьи позволяет сделать предположение о допустимости предоставления бюджетных инвестиций любым организациям, не относящимся к названным категориям государственных и муниципальных юридических лиц. Этот вывод встречается и в литературе [2]. Хотя, как будет показано далее, он не может рассматриваться в качестве верного. Однако, уже из содержания абзаца первого пункта 1 статьи 80 БК РФ становится понятным, что это совсем не так. Согласно пункту 1 статьи 80 БК РФ, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Учитывая, что в обозначенной норме речь идет об уставных и складочных капиталах юридических лиц, доли или акции в которых приобретает соответствующее публичное образование, следует констатировать, что в рассматриваемом случае в качестве таких юридических лиц могут выступать только хозяйственные товарищества и общества, поскольку именно у этих юридических лиц в силу статей 66, 66.1, 66.2, 70, 83, 87, 90, 96, 99 Гражданского кодекса Российской Федерации [3] (далее – ГК РФ) формируются названные виды капиталов. Необходимо заметить, что не все хозяйственные товарищества могут являться получателями бюджетных инвестиций. Согласно пункту 5 статьи 66 ГК РФ, участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере могут быть только индивидуальные предприниматели и коммерческие организации. А публично-правовые образования могут выступать участниками лишь хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере. Таким образом, исходя из анализа обозначенных выше положений, связанных с законодательно закрепленным механизмом предоставления бюджетных инвестиций через получение публичным образованием доли или акций в уставном (складочном) капитале юридического лица, допустимо утверждение, что получателями бюджетных инвестиций могут являться только товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью и акционерные общества. Обозначенная группа потенциальных получателей бюджетных инвестиций, логично вытекающая из проведенного выше правового анализа норм БК РФ и ГК РФ, по нашему мнению, может вызывать сомнения с точки зрения целесообразности наличия среди таких субъектов товарищества на вере. Трудно себе представить, что законодатель, включая в пункт 1 статьи 80 БК РФ положение о складочном капитале, в действительности имел в виду возможность участия любого публичного образования в качестве вкладчика в таком товариществе по результатам бюджетного инвестирования, особенно если учитывать специфику управления и ведения дел в товариществе на вере и отсутствие у вкладчика возможности в этом участвовать. Вероятно, объяснение может заключаться в том, что закрепленная в ГК РФ возможность публичного образования выступать участником коммандитного товарищества, была фактически просто перенесена и в БК РФ. Но такая возможность, скорее всего, останется лишь теоретической возможностью, учитывая непопулярность в Российской Федерации коммандитных, да и в целом хозяйственных товариществ, как организационно-правовых форм юридических лиц для осуществления предпринимательской деятельности. Согласно информации, содержащейся на официальном сайте ФНС РФ www.nalog.ru, по состоянию на 11.01.2024 в ЕГРЮЛ в целом по Российской Федерации зарегистрировано только 100 коммандитных товариществ. Несмотря на то что вывод о субъектном составе потенциальных получателей бюджетных инвестиций носит универсальный характер и имеет отношение ко всем публичным образованиям, имеются примеры того, что на федеральном уровне при осуществлении подзаконного нормативного регулирования в качестве получателей федеральных бюджетных инвестиций рассматриваются не все возможные категории юридических лиц, а только акционерные общества. Так, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 07.11.2018 № 224н была утверждена Типовая форма договора о предоставлении из федерального бюджета бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся федеральным государственным учреждением и федеральным государственным унитарным предприятием [4]. Из текста типового договора следует, что в нем предусматривается возможность предоставления бюджетных инвестиций исключительно для оплаты акций. Таким образом, и коммандитные товарищества, и общества с ограниченной ответственностью фактически были исключены из числа возможных получателей федеральных бюджетных инвестиций. Тем не менее, даже с учетом всех отмеченных особенностей правового регулирования специфики отдельных категорий рассмотренных юридических лиц, в настоящее время приходится исходить из того, что по смыслу пункта 1 статьи 80 БК РФ в качестве потенциальных получателей бюджетных инвестиций могут выступать и товарищества на вере, и общества с ограниченной ответственностью, и акционерные общества. Как уже отмечалось выше, согласно пункту 1 статьи 80 БК РФ, предоставление бюджетных инвестиций таким юридическим лицам влечет возникновение у публичного образования права на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов названных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Полагаем, что рассматриваемый способ предоставления бюджетных инвестиций через приобретение публичным образованием доли (акций) в уставном (складочном) капитале хозяйственного товарищества или общества является единственно возможным средством предоставления бюджетных инвестиций соответствующим юридическим лицам. Вместе с тем для предоставления бюджетных инвестиций значение имеют не только субъекты, которым инвестиции могут предоставляться, и способ их предоставления, но и цели, на которые бюджетные средства предоставляются. В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В силу статьи 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся в том числе, ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями. В подзаконных нормативных актах, регламентирующих различные вопросы предоставления бюджетных инвестиций, также отражается целевой характер бюджетных инвестиций. Так, в пункте 3 Требований к договорам о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.02.2017 № 190 [5], установлено, что в договоре о предоставлении бюджетных инвестиций должны быть закреплены в том числе следующие положения: 
– целевое назначение бюджетных инвестиций с указанием наименования федерального проекта, в случае если бюджетные инвестиции предоставляются в целях достижения результатов такого проекта;
– значения результатов предоставления бюджетных инвестиций, которые должны быть конкретными, измеримыми и соответствовать результатам федерального проекта (в случае если бюджетные инвестиции предоставляются в целях достижения результатов такого проекта), с указанием показателей, необходимых для их достижения, включая показатели в части материальных и нематериальных объектов и (или) услуг, планируемых к получению при достижении результатов соответствующего федерального проекта (при возможности установления таких показателей) и значения иных показателей (при необходимости), достижение которых должно быть обеспечено юридическим лицом, получающим бюджетные инвестиции.
Упоминание о целевом характере федеральных бюджетных инвестиций содержится и в Типовой форме договора о предоставлении из федерального бюджета бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся федеральным государственным учреждением и федеральным государственным унитарным предприятием, утвержденной приказом Минфина РФ от 07.11.2018 № 224н. Из всего вышесказанного следует, что приобретение доли в уставном (складочном) капитале или получение определенного количества акций публичным образованием за переданные бюджетные средства не является самоцелью, ради которой предоставляются бюджетные инвестиции. Основная цель их предоставления состоит, как правило, в достижении результата определенного проекта, т. е. инвестиции в проект осуществляются посредством внесения денег в уставный (складочный) капитал и получения доли в уставном (складочном) капитале или определенного количества акций. В литературе отмечается, что основной целью любого инвестирования определенно является получение прибыли, однако опосредованно наличествует также цель достижения полезного эффекта. Исходя из этого, инвестиции подразделяют на коммерческие и некоммерческие, не направленные на получение прибыли. В качестве примера некоммерческих инвестиций приводится вложение денежных средств в строительство больниц, школ, где основной целью является общее благо, т. е. стремление повысить уровень образования в стране, расширить количество предоставляемых населению услуг в сфере здравоохранения и т. д. [6; 7]. В пункте 1 статьи 80 БК РФ потенциальные цели, на которые могут предоставляться бюджетные инвестиции, обозначены опосредованно, путем упоминания о них в положении, посвященном принимаемым решениям о предоставлении бюджетных инвестиций. Из содержания абзаца третьего пункта 1 статьи 80 БК РФ следует, что названным выше юридическим лицам могут предоставляться бюджетные инвестиции:
– для вложения в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных юридических лиц, и (или) на приобретение ими объектов недвижимого имущества; 
– для предоставления взноса в уставные (складочные) капиталы дочерних обществ указанных юридических лиц на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности таких дочерних обществ, и (или) на приобретение такими дочерними обществами объектов недвижимого имущества.
По нашему мнению, приобретение объектов недвижимости должно рассматриваться в широком смысле, т. е. включать не только совершение сделок, но и создание / строительство объекта. Такой подход в полной мере соответствует действующему законодательству РФ, в частности положениям главы 14 ГК РФ, где под приобретением права собственности понимается в том числе изготовление / создание вещи. Создаваемые объекты должны быть оформлены в качестве объектов недвижимости с осуществлением государственной регистрации права собственности юридического лица или его дочернего общества на соответствующее недвижимое имущество. Решения о предоставлении бюджетных инвестиций на эти цели принимаются соответственно в форме правовых актов Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов местной администрации муниципального образования. Таким образом, в абзаце первом пункта 1 статьи 80 БК РФ содержится общее правило относительно того, каким образом предоставляются бюджетные инвестиции юридическим лицам, а в абзаце третьем пункта 1 статьи 80 БК РФ отражены правила принятия решений о предоставлении отдельного вида бюджетных инвестиций, которые направляются в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества. Вместе с тем анализ пункта 1 статьи 80 БК РФ позволяет также сделать вывод о том, что все бюджетные инвестиции по цели их предоставления можно разделить на две группы:
– бюджетные инвестиции, которые направляются в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности хозяйственных товариществ и обществ / их дочерних обществ и (или) на приобретение ими объектов недвижимого имущества;
– бюджетные инвестиции, предоставляемые на цели, не связанные с осуществлением обозначенных выше капитальных вложений в объекты капитального строительства и (или) приобретением объектов недвижимого имущества.
Дополнительным подтверждением того, что возможно предоставление бюджетных инвестиций на цели, не связанные с осуществлением капитальных вложений в объекты капитального строительства и (или) приобретением объектов недвижимого имущества, является, в частности, постановление Правительства РФ от 14.07.2020 № 1041 «Об утверждении Правил принятия решений о предоставлении из федерального бюджета бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, на цели, не связанные с осуществлением капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных юридических лиц (их дочерних обществ), и (или) приобретением ими объектов недвижимого имущества» [8], в котором, как видно даже из названия, предусматривается именно такой вид бюджетных инвестиций. Здесь, в частности, речь идет о национальном и федеральном проектах, для реализации которых могут предоставляться бюджетные инвестиции. Вместе с тем, стоит отметить, что в процессе реализации определенных проектов, как правило, имеют место и вложения в строительство объектов, и приобретение определенного имущества, в том числе объектов недвижимости. Анализ приведенных выше норм БК РФ позволяет констатировать, что, с одной стороны, бюджетные инвестиции, предоставляемые юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, имеют целью создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, что следует из понятия бюджетных инвестиций, раскрытого в статье 6 БК РФ. А с другой стороны, предоставление бюджетных инвестиций связано также и с иными целями, а именно: с направленностью на объекты капитального строительства таких юридических лиц / их дочерних обществ либо с приобретениями обозначенными юридическими лицами / их дочерними обществами объектов недвижимого имущества, либо с другими целями. Представляется, что первая из обозначенных целей достигается посредством участия публичного образования в уставном (складочном) капитале юридического лица, в результате чего возникает право публичного образования на долю в уставном (складочном) капитале или на определенное количество акций. Но приобретение доли в уставном (складочном) капитале или получение определенного количества акций публичным образованием, как уже отмечалось выше, не является самоцелью, ради которой предоставляются бюджетные средства в виде бюджетных инвестиций. Бюджетные денежные средства предоставляются юридическому лицу для того, чтобы они были направлены на объекты капитального строительства этого юридического лица / его дочернего общества, либо на приобретение юридическим лицом / его дочерним обществом объектов недвижимого имущества, либо на иные цели. При этом публичное образование вправе контролировать процесс дальнейшего использования денежных средств, после того, как они поступят юридическому лицу в качестве вклада в уставный (складочный) капитал / оплаты акций, а само юридическое лицо должно подтвердить факт надлежащего использования бюджетных денежных средств. Соответствующий вывод подтверждается в том числе положениями, содержащимися в постановлении Правительства РФ от 15.02.2017 № 190. Необходимо учитывать, что ни в БК РФ, ни в иных нормативных правовых актах речь не идет о возникновении у публичного образования права собственности, в том числе долевой собственности, на соответствующие объекты капитального строительства, или недвижимое имущество, или иные объекты, в которые были вложены денежные средства, изначально полученные в качестве бюджетных инвестиций. Обоснованность такой позиции законодателя объясняется тем, что за предоставление бюджетных денежных средств публичное образование уже получило эквивалентное предоставление в виде доли в уставном (складочном) капитале или определенного количества акций. Поэтому отсутствует юридическая возможность публичного образования претендовать на право собственности в отношении объекта капитального строительства, иного недвижимого имущества или другого объекта. В юридической литературе высказывается сомнение относительно правильности утверждения о целевом назначении при использовании бюджетных инвестиций и, соответственно, о возможности контроля над соблюдением такового. Так, А. В. Майфат со ссылкой на судебную практику отмечает, что, с одной стороны, законодатель в рамках ст. 80 БК РФ предусмотрел бюджетное инвестирование только на возмездной основе путем предоставления публичному образованию доли в уставном (складочном) капитале или акций юридических лиц. На основании этого делается не вызывающий сомнения вывод о том, что после распоряжения имуществом путем внесения его в уставный (складочный) капитал другого лица собственник утрачивает право собственности на это имущество. С другой стороны, А. В. Майфат ссылается на то, что закон требует соблюдения именно целевого назначения. И, отвечая на вопрос о возможности установления целевого назначения денежных средств, получаемых обществом в качестве оплаты за размещаемые акции посредством заключения договора об участии в уставном капитале акционерного общества, он приходит к заключению о противоречии нормам ГК РФ таких ограничений. В частности, делаются следующие выводы:
1. Хозяйственное общество становится собственником полученных средств, и инвестор, предоставляя компании-эмитенту денежные средства в качестве инвестиций, лишается каких-либо прав на них. Внесенные инвестиции «сливаются» с имуществом компании-эмитента и направляются на достижение конкретных уставных целей общества.
2. Невозможно посредством договора изменить правовой режим имущества акционерного общества, императивно установленный нормами ГК РФ [9].
Фактически аналогичную позицию занимает и А. Б. Золотарева, сделавшая вывод о невозможности осуществления контроля применительно к акционерным обществам, получающим бюджетные инвестиции на условиях возникновения права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть их уставных капиталов. При этом указанный автор исходит из того, что приобретение акций определенного вида наделяет всех их обладателей равным объемом предусмотренных гражданским законодательством прав, в число которых не входит непосредственное установление целей и направлений использования обществом средств, полученных в оплату акций. Решение вопроса об использовании этих средств, по мнению А. Б. Золотаревой, относится к исключительной компетенции органов управления акционерного общества, участие в работе которых является единственно возможной формой государственного контроля в отношении бюджетных инвестиций [10]. Не можем согласиться с таким утверждением, считаем, что в рассматриваемой ситуации необходимо учитывать следующие обстоятельства. Как уже отмечалось выше, в силу статьи 38 БК РФ при предоставлении бюджетных средств действует принцип адресности и целевого характера, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Приведенная норма представляет собой императивное положение бюджетного законодательства. В свою очередь, в гражданском законодательстве нет явно выраженного запрета на возможность установления целевого назначения денежных средств, получаемых юридическим лицом в качестве оплаты вклада в уставный (складочный) капитал или за акции акционерного общества. Учитывая, что предоставленные юридическому лицу денежные средства первоначально имели бюджетную принадлежность, полагаем, что у публичного образования, исходя из положений БК РФ, должна сохраняться возможность контролировать дальнейшее направление денежных средств после того, как они были переданы непосредственно юридическому лицу. Несмотря на то, что юридическое лицо, получившее денежные средства, является их собственником, по нашему мнению, в определенных случаях, предусмотренных законом и (или) договором, может быть установлено целевое назначение использования таких денежных средств. Ситуация с предоставлением бюджетных денежных средств является одним из примеров такого случая. Неслучайно нормативными актами применительно к рассматриваемым отношениям, связанным с предоставлением бюджетных инвестиций, предусмотрено заключение соответствующего договора, а значит, бюджетные денежные средства предоставляются не просто в качестве оплаты доли в уставном (складочном) капитале или определенного количества акций, а на основании договора, заключенного с юридическим лицом, из содержания которого следует получение бюджетных денег на следующих условиях: 
– предоставление публичному образованию соразмерной величины доли / количества акций; 
– использование полученных денежных средств исключительно по конкретному целевому назначению. 
Как уже отмечалось выше, приказом Минфина РФ от 07.11.201 № 224н утверждена Типовая форма договора о предоставлении из федерального бюджета бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся федеральным государственным учреждением и федеральным государственным унитарным предприятием, в котором предусмотрены обозначенные условия. Полагаем, что нет никаких правовых оснований для утверждения о невозможности заключения подобного договора. Аналогичную ситуацию с установлением определенных условий использования денежных средств, поступающих в собственность их получателя, можно наблюдать не только применительно к бюджетным инвестициям, но и непосредственно в частноправовой сфере, например, при использовании целевого займа или кредита. С таким примером соглашается и А. В. Майфат, отмечая тем не менее, что подобное ограничение прав собственника все же является исключением [9]. Непонятно вместе с тем, что мешает допустить фактически схожее исключение и в отношении бюджетных инвестиций, особенно принимая во внимание еще большую практическую значимость и публичный интерес к установлению целевой направленности предоставляемых средств. Контроль за целевым использованием полученных бюджетных средств может осуществляться: 
– через реализацию условий заключенного договора о предоставлении бюджетных инвестиций; 
– посредством участия в деятельности органов юридического лица. Вопросы целевого использования полученных бюджетных средств могут решаться органами управления юридического лица в соответствии с их компетенцией, участие в работе которых будет также являться формой контроля за использованием бюджетных инвестиций;
– со стороны контролирующих государственных и муниципальных органов, наделенных соответствующими полномочиями. 
При осуществлении контроля особое значение приобретает не только проверка непосредственного соблюдения целевой направленности при использовании бюджетных средств, но и их эффективного расходования [11; 12].

About the authors

S. V. Martyshkin

Author for correspondence.
Email: samsm07@yandex.ru
Russian Federation

V. V. Ryazanova

Email: ryazanovaviktoriya@yandex.ru
Russian Federation

References

Supplementary files