Regional law-making: the problem of distinguishing the subjects of jurisdiction of the Russian Federation and its subjects

Full Text

Единство системы права Российской Федерации и множественность субъектов правотворческой деятельности традиционно сохраняют центральное место в определении системы законодательства федеративного государства и юридической силы нормативных правовых актов, принимаемых на региональном уровне. Региональное правотворчество как вид правотворческой деятельности достаточно давно используется в юридической литературе. Одним из наиболее полных представляется определение, предложенное Я. В. Гайворонской, в соответствии с которым региональное правотворчество представляет собой «профессиональную деятельность уполномоченных органов государственной власти субъекта Федерации, направленную на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативных правовых актов в пределах компетенции органов власти субъекта Федерации с целью удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений» [3, с. 120]. Акцентирование внимания на целевом назначении правового регулирования на региональном уровне как регулировании, направленном на удовлетворение региональных потребностей, подчеркивает необходимость конкретизации круга вопросов, составляющих предмет ведения субъектов Федерации. Конституционное закрепление правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации послужило основанием формирования предмета регионального правотворчества, но оставило дискуссионное поле о круге вопросов, относящихся к исключительному ведению субъектов Федерации. Ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации закрепляют вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время ст. 73 Конституции Российской Федерации определяет предмет ведения субъектов Российской Федерации по остаточному принципу, закрепляя, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Также ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации закрепляет порядок разграничения предметов ведения на основании Конституции Российской Федерации, федеральных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако федеративные договоры идут по пути определения полномочий исключительного ведения субъектов Федерации по принципу, закрепленному в Конституции Российской Федерации. Ст. 3 Федеративного договора от 31.03.1992 «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» от 31.03.1992), подписанного 6 краями, 49 областями Российской Федерации, городами Москвой и Санкт-Петербургом, закрепляет правило, согласно которому «все полномочия государственной власти, не отнесенные согласно статьям I и II настоящего Договора к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Нормативное определение предмета ведения республик в составе Российской Федерации как круга вопросов, выходящих за полномочия, переданные (отнесенные) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации, закреплено и в ст. 3 Федеративного договора от 31.03.1992 «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору»), подписанного 18 республиками Российской Федерации. Бланкетный характер диспозиций анализируемых норм порождает недостаточную определенность по вопросам исключительного федерального ведения и совместного федерального ведения, но прежде всего – ведения субъектов Федерации и вызывает многочисленные научно-практические дискуссии [1–10]. Отсутствие перечня вопросов (даже открытого), относящегося к предмету исключительного ведения субъектов Федерации, ставит вопросы об объеме правового регулирования и возможности проявления инициативы со стороны субъектов Федерации, о существовании «опережающего» регионального правотворчества в исключительных ситуациях, его оправданности и месте в единой правовой системе Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие конституционного закрепления перечня вопросов, составляющих предмет исключительного ведения субъектов Федерации, затрудняет обеспечение необходимого качества и эффективности законодательных и подзаконных актов субъектов Российской Федерации. Открытость и высокая дискуссионность вопроса о разграничении полномочий в некоторой степени компенсируется признанием единства принципов правовой политики, включающих и принципы правотворческой деятельности: законность, научность, профессионализм, гласность, демократизм и др. Вместе с тем недостаточность законодательного определения предметной области регионального правотворчества приводит к стремлению сформулировать специальные принципы правотворческой деятельности субъектов Федерации: принцип дифференциации правотворческих полномочий; принцип согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ и федерального законодательства; принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в региональном правотворчестве; принцип единства системы правовых актов в Российской Федерации. Вместе с тем данный подход не снимает проблемы определения роли и места регионального правотворчества в единой системе права Российской Федерации. Это касается не только законодательной деятельности на уровне регионов, но и всего правотворческого процесса, включая подзаконную нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как показала недавняя практика правового регулирования в условиях формирования новых «подвижных» сфер общественных отношений, повышение качества нормотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации возможно при условии введения законодательного закрепления прав и обязанностей субъектов правотворческой и подзаконной нормотворческой деятельности; ограничения предмета правового регулирования и определения единого понятийного аппарата; определения единых методов правового регулирования, используемых субъектами Федерации в рамках нормотворческой деятельности. К сожалению, сложившаяся практика регионального правотворчества показывает, что недостатки правотворческой юридической техники на уровне субъектов Федерации зачастую приводят к дублированию положений федерального законодательства, а неопределенность предмета правового регулирования субъекта Федерации формирует практику законодательного регулирования вопросов, которые могут быть определены в рамках подзаконного нормотворчества. Так, например, в Самарской области 27.06.2023 принят Закон Самарской области № 44-ГД «О внесении изменения в статью 2.1 Закона Самарской области «О памятных датах и праздничных днях Самарской области», установивший празднование «Дня баяна – 25 августа». В этой связи определение круга вопросов, относящихся к исключительному ведению субъектов Федерации, позволило бы не только избежать проблем дублированности нормативных положений федерального законодательства, но и сформировать более эффективную практику законодательного и подзаконного нормативного регулирования общественных отношений с целью удовлетворения региональных потребностей. На уровне субъектов Федерации законотворчество регулируется конституциями или уставами и законами субъектов Российской Федерации. В Самарской области действуют Закон Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД «О нормативных правовых актах Самарской области» и Закон Самарской области от 10.05.1995 № 3-ГД «О порядке опубликования и вступления в силу законов Самарской области и иных нормативных правовых актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти Самарской области», определяющие понятие нормативного правового акта Самарской области, устанавливающие систему нормативных правовых актов Самарской области, определяющие виды нормативных правовых актов Самарской области, регулирующие вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Самарской области, а также определяющие способы их учета и систематизации. Но, к сожалению, конкретизация предмета ведения регионального правотворчества также остается в поле правового пробела. Однако даже в условиях определения вопросов исключительного ведения субъектов Федерации по остаточному принципу необходимо отметить высокую активность регионального законодательного процесса. Самарская губернская дума за период с 1998 года приняла более 2500 законов Самарской области (подавляющее большинство которых (79 %) было связано с внесением изменений и поправок в ранее принятое законодательство Самарской области). Анализ действующего законодательства Самарской области показал, что предметную область законодательного регулирования данного субъекта Федерации составляют следующие вопросы: Законодательство о конституционном строе; Референдум. Выборы. Избирательная система; Местное самоуправление; Законодательство об основах государственного управления; Государственная служба в Российской  Федерации; Административные правонарушения и административная ответственность; Жилищно-коммунальное хозяйство; Законодательство о  труде и занятости населения; Законодательство о социальном обеспечении; Законодательство о финансах; Промышленность; Строительство; Транспорт; Законодательство об охране окружающей природной среды; Использование и охрана земель; Использование и охрана природных ресурсов; Законодательство об образовании, науке, культуре; Законодательство о здравоохранении, физической культуре, спорте и туризме; Законодательство о безопасности и охране правопорядка; Правосудие; Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат; Международные отношения. Международное право и другие. Всего 30 основных направлений правового регулирования, учитывающих специфику региональных потребностей. Представленная диаграмма наглядно демонстрирует пропорциональное распределение категорий принимаемого регионального законодательства, где очевидное лидирующее значение принадлежит 6 направлениям, суммарно составляющим 78 % общего числа принятых законов Самарской области за рассматриваемый период. Речь идет о таких направлениях, как: 010.000.000 Законодательство о конституционном строе; 080.000.000 Законодательство о финансах; 070.000.000 Законодательство о социальном обеспечении; 020.000.000 Законодательство об основах государственного управления; 090.000.000 Законодательство о хозяйственной деятельности; 010.150.000 Местное самоуправление. Современное региональное правотворчество находится в достаточно активной фазе, что позволяет выделить определенные тенденции его развития. Во-первых, региональное правотворчество характеризует высокая правотворческая активность высших должностных лиц субъектов Федерации. Так, в период с 01.01.2023 по 10.10.2023 было принято более 150 постановлений губернатора Самарской области. Это обусловлено в первую очередь особой ролью глав субъектов в правоприменительном процессе и ответственностью в обеспечении интересов региона. В этом смысле подзаконное региональное правотворчество во многом является определяющим в региональном законодательном процессе. Во-вторых, региональное законодательство претерпевает внесение многочисленных поправок и изменений. Самарская губернская дума только за последние 5 лет приняла более 500 поправок, а с января 2023 года по настоящее время – 53. Можно предположить, что подобная законодательная активность обусловлена необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с активно изменяющимся федеральным законодательством, а также развитием региональных отношений, специфика которых должна быть отражена на уровне нормативных правовых актов субъектов Федерации. В-третьих, правотворческая юридическая техника регионального уровня постоянно совершенствуется. Вместе с тем субъекты правотворчества регионального уровня в тексте нормативных правовых актов не всегда устанавливают цели и задачи правового регулирования, используют унифицированные правовые дефиниции, соблюдают правила структурирования нормативного правового акта, закрепляют механизмы обеспечения реализации правовых положений регионального законодательства. Полагаем, что совершенствование нормативных правовых актов субъектов Федерации может быть связано с повышением открытости законодательного процесса, разработкой рекомендаций правотворческой юридической техники, установлением оснований и порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов. Например, Закон Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД «О нормативных правовых актах Самарской области» закрепляет в ст. 5.1 требование обязательной экспертизы нормативных правовых актов Самарской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Представляется, что анализ сложившейся практики регионального правотворчества может выступить основанием для определения предмета ведения субъектов Федерации и обеспечить наиболее эффективное управление в пределах компетенции органов власти субъекта Федерации с целью удовлетворения региональных потребностей. Федеративное государственное устройство Российской Федерации предполагает формирование единой системы права, в рамках которой региональное правотворчество выступает продолжением федерального права, учитывающего в своем содержании специфику и особенности субъектов Федерации. Единство системы права включает в себя как единство целей, задач, принципов правотворческой деятельности в масштабе всей страны, так и единство приемов, способов и средств юридической правотворческой техники как на федеральном, так и на региональном уровне.

About the authors

M. A. Nikishchenkova

Author for correspondence.
Email: nikishchenkova.ma@ssau.ru
Russian Federation

References

Supplementary files