Legality of reducing the regulatory provision of apartment buildings with parking spaces as a subject of prosecutor’s supervision

Full Text

Одной из проблем в населенных пунктах, имеющих высокую плотность застройки, является недостаточная обеспеченность многоквартирных жилых домов необходимым количеством парковочных мест. Полагаем, что каждый читатель сталкивался с ситуацией, когда он был вынужден оставлять свое транспортное средство за пределами территорий, прилегающих к дому, в том числе на проезжей части автодорог, а порою и в другом квартале по отношению к зданию. Нормативное требование к количеству парковочных мест всегда остро воспринимается застройщиками, как при комплексном освоении территории, так и при «точечном» строительстве, когда в границах застроенной территории, на «небольшом» по площади земельном участке необходимо разместить новый объект капитального строительства. Применение требования к минимальному количеству машино-мест в исходном значении, которое предусмотрено правилами землепользования и застройки, как правило, влечет за собой либо значительное удорожание проекта строительства из-за необходимости обустройства парковочных мест в виде паркинга, либо сокращение ценной площади земельного участка, которая могла бы быть использована для строительства других объектов. В связи с этим правообладатели земельных участков (застройщики) пытаются снизить нормативное требование к количеству машино-мест применительно к конкретному земельному участку. В муниципальных образованиях рассматриваемый параметр строительства определяется по-разному. Например, в городском округе Самара количество парковочных мест определяется пропорционально количеству квартир в будущем многоквартирном доме, преимущественно из расчета 1 парковочное место на 1 квартиру [1]; в городе Новосибирске – пропорционально количеству метров и количеству квартир, в частности, 1 машино-место на 105 квадратных метров площади квартир, но не менее 0,5 машино-места на 1 квартиру [2]. Анализ выданных главами местной администрации разрешений на отклонение от предельных параметров в части парковочных мест свидетельствует о том, что нормативный показатель 1 квартира – 1 машино-место уменьшается в среднем до показателей 0,7–0,3 парковочного места на 1 квартиру. В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) строительство многоквартирных жилых домов, как и любых других объектов капитального строительства, должно осуществляться на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории. Правила землепользования и застройки – это нормативно-правовой акт в области градостроительного зонирования, который утверждается органами власти местного или регионального уровня. В данном документе закрепляются территориальные зоны и градостроительные регламенты. Последние представляют собой определенные правила, которые должен соблюдать правообладатель земельного участка при его использовании, освоении, а также строительстве новых и реконструкции существующих объектов. В данных правилах кроме разрешенных видов использования земельных участков, ограничений в их использовании, также закрепляются предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. К последним статья 38 ГрК РФ относит: максимальное количество этажей или максимальную высоту зданий; минимальные отступы от границ земельных участков, которые необходимо соблюдать при строительстве объектов; максимальный процент застроенности земельного участка. Перечень параметров разрешенного строительства не носит закрытого, исчерпывающего характера. Наряду с указанными параметрами в правилах землепользования и застройки конкретных муниципальных образований могут быть закреплены иные максимальные и минимальные параметры. В качестве последних в документах градостроительного зонирования отдельных муниципальных образований выделяется, в частности, требование к минимальному количеству машино-мест, подлежащих обязательному обустройству при строительстве многоквартирных домов. К подобным иным параметрам также относятся минимальная площадь игровых площадок, территорий для отдыха, занятий физкультурой и другие показатели. Нередко имеющиеся в градостроительном регламенте установленные параметры разрешенного строительства существенным образом ограничивают возможность строительства объектов. Законодатель, понимая, что в определенных случаях данные параметры могут по факту лишить возможности владельца земельного участка использовать его в соответствии с разрешенным правилами землепользования и застройки видом использования, предусмотрел возможность получения разрешения от органа местного самоуправления на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В этом плане справедливо отмечено в литературе о том, что любые ограничения должны быть соразмерны конституционно одобряемым ценностям и допускаться в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц [3, с. 146–161]. Так, в силу части 1 статьи 40 ГрК РФ владельцы земельных участков вправе обратиться в уполномоченный орган за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, если площадь земельного участка меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров либо их форма, инженерные, геологические, иные характеристики неблагоприятны для строительства. Проект решения уполномоченного органа местной власти, содержащий разрешение на отклонение от установленных регламентом территориальной зоны параметров строительства, в обязательном порядке проходит процедуру публичных обсуждений (слушаний), результаты которых в обязательном порядке должны учитываться при принятии соответствующего решения. Отсутствие стабильной практики применения градостроительного законодательства приводит к тому, что органы власти порою издают незаконные правовые акты, направленные на решение поставленных задач, вопреки или в ущерб публичным и частным интересам [4, с. 2]. В силу части 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» проверка правовых актов, издаваемых органами публичной власти, на предмет их соответствия требованиям закона является одним из направлений деятельности прокуратуры. В рассматриваемом случае в качестве проверяемого акта выступает постановление органа местного самоуправления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в отношении минимально необходимого количества машино-мест при использовании земельного участка для строительства многоквартирного дома. По общему правилу прокурорам предписано в случае установления факта нарушения закона поднадзорными лицами опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. В силу пункта 3 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, надлежит осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности [5]. С учетом положений обозначенного приказа органам прокуратуры для выявления нарушений закона при выдаче разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства надлежит проявлять инициативу и проводить периодические проверки актов, принимаемых органами местного самоуправления. Следует отметить, что понятие правового акта в действующем законодательстве не содержится. В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 выделены признаки нормативно-правовых актов, к одному из которых относится наличие в указанных актах правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений. Анализ содержания постановлений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не позволяет говорить о нормативном характере данного акта в связи с тем, что в нем отсутствуют правовые нормы. Кроме того, данные разрешения выдаются конкретным правообладателям и в отношении персонифицированных земельных участков. Таким образом, рассматриваемые разрешения имеют характер индивидуальных (ненормативных) правовых актов. Индивидуальный правовой акт, в отличие от нормативного, распространяет свое действие на конкретных субъектов права, которые находятся в сфере правового регулирования [6, с. 29–30]. Отсутствие у постановления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства характера нормативности не умаляет права прокурора принести на него протест, поскольку в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве предмета прокурорской проверки поименован именно правовой акт, без указания признака нормативности. Но в то же время указанное лишает возможности прокурора оспорить данный акт в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ). В КАС РФ отдельно оспаривание ненормативных правовых актов не выделено, но в связи с тем, что они по своей сути являются решениями органов местного самоуправления, то их оспаривание должно осуществляться органами прокуратуры по правилам главы 22 КАС РФ [7]. Таким образом, в качестве основных средств прокурорского реагирования на незаконное постановление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства выступают такие способы, как принесение протеста и обращение в суд с заявлением о признании соответствующего решения администрации незаконным. При выборе способа реагирования прокурору необходимо учитывать следующее. Согласно пункту 4.2 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. Следовательно, Генеральный прокурор РФ предусмотрел обязательный досудебный порядок реагирования на противоречащий закону правовой акт. Вместе с этим, исходя из смысла части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор на противоречащий закону правовой акт вправе принести протест либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Согласно части 1 статьи 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел. Поскольку упомянутый приказ не относится к закону, то заявление прокурора об оспаривании правового акта, поданное в суд без предварительного принесения протеста, не может служить основанием для оставления заявления без рассмотрения. Следует отметить, что в силу ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, круг случаев, когда прокурор может обращаться в суд, достаточно широк и четко не определен. И в этом контексте справедливо отмечено, что примеры дел, в которых участвует прокуратура, свидетельствуют об определенной ее «всеядности» [8, с. 6–10]. Тем не менее прокурор, обращаясь в суд, должен быть готов доказать наличие у него процессуальных оснований для обращения в суд и не ограничиваться лишь заявлением о том, что он действует в интересах лиц, право защищать которые ему предоставлено процессуальным законом. Полагаем, что прокурор, оспаривая решения органов власти, которые разрешили уменьшить нормативное количество машино-мест при осуществлении многоэтажной застройки на конкретном земельном участке, защищает интересы неопределенного круга лиц. К сожалению, понятие «неопределенный круг лиц» в законодательстве отсутствует. В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 г. содержится судебное толкование указанного понятия. Так, под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела [9]. Есть мнение о том, что интересы неопределенного круга лиц представляют собой разновидность публичных интересов [10], на страже которых должна стоять прокуратура. На первый взгляд, когда идет речь о параметрах разрешенного строительства в пределах конкретного земельного участка, возникают сомнения в том, что отклонение от данных параметров может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц. Как правило, данный круг лиц известен и это прежде всего смежные землепользователи и владельцы зданий, строений, сооружений. Однако данный подход, как представляется, не учитывает того факта, что отклонение от определенных параметров разрешенного строительства создает вероятность того, что могут быть нарушены права лиц, круг которых невозможно индивидуализировать в момент выдачи уполномоченным должностным лицом разрешения на отклонение от этих параметров. Незаконное уменьшение нормативного требования к минимальному количеству машино-мест при строительстве многоквартирных домов влечет за собой ситуацию, когда владельцы помещений в многоквартирном доме вынуждены оставлять свои транспортные средства на длительную парковку на территориях общего пользования (дорогах, газонах, бульварах и прочих подобных местах). Конституционный Суд РФ в Определении от 29 сентября 2016 г. №1963-О указал, что земельные участки в границах территорий общего пользования по общему правилу находятся в государственной или муниципальной собственности как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания [11]. Кроме указанных прав, незаконное разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части машино-мест нарушает права неопределенного круга лиц на безопасные условия дорожного движения, которые закреплены в части 1 статьи 24 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». В силу положений ст. 227 КАС РФ для признания незаконным постановления, предоставившего возможность заинтересованному лицу отклониться от предельных параметров разрешенного строительства, прокурору необходимо доказать не только нарушение прав неопределенного круга лиц, но и несоответствие указанного акта ГрК РФ. К сожалению, в нормах данного Кодекса не выделены четко условия, при наличии которых постановление администрации об отклонении от предельных параметров будет считаться законным. В части 1 статьи 40 ГрК РФ содержатся условия, при наличии которых может быть предоставлено указанное разрешение, но они сформулированы чрезмерно широко. В частности, в этой норме сказано о том, что правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. То есть именно характеристики земельного участка, не позволяющие осуществить строительство, являются обязательным условием, без установления которого разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не может считаться законным. Но используемая в законе расплывчатая терминология при описании условий выдачи данных разрешений, а также отсутствие их закрытого перечня способствует формированию практики, когда наличие указанных условий либо не проверяется уполномоченным органом, либо их наличие оценивается субъективно, без изучения документов, подтверждающих наличие перечисленных условий. ГрК РФ не возлагает прямо на правообладателя земельного участка обязанность прикладывать к заявлению о предоставлении разрешения какие-либо документы, обосновывающие наличие характеристик, препятствующих освоению земельного участка, не определяет их вид и содержание. И в этом видится пробел действующего законодательства, создающий предпосылки для расширения свободы усмотрения уполномоченного органа при принятии соответствующего решения. Но нечеткость правового регулирования не может служить обоснованием возможности принятия решения должностным лицом на основе лишь волеизъявления правообладателя земельного участка, без выяснения причин необходимости получения более «льготных условий» строительства много-квартирного дома, чем предусмотрено в градостроительном регламенте конкретной территориальной зоны. При оценке законности указанного разрешения на отклонение от предельных параметров органам прокуратуры следует проверять не только соблюдение процедуры принятия акта, но и наличие доказательств того, что неблагоприятные для застройки характеристики земельного участка не позволяют осуществить строительство многоквартирного дома с соблюдением установленного параметра по количеству парковочных мест. В связи с этим в ходе прокурорской проверки законности разрешения на отклонение от такого параметра, как минимальное количество машино-мест, необходимо изучать, располагал ли уполномоченный орган проектом строительства многоквартирного дома, заключениями специалистов, подтверждающих наличие у земельного участка неблагоприятных характеристик для застройки, сведениями о количестве помещений в предполагаемом объекте, а также о том, какое количество парковочных мест может быть организовано в границах земельного участка. Возможность получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства – это не безусловное право застройщика выйти за минимальные требования градостроительного регламента. Указанное право не может быть реализовано уполномоченным органом на основании лишь заявления заинтересованного лица. Задача органов власти не только организовать процедуру рассмотрения данного вопроса в публичной плоскости, но и оценить действительное наличие препятствий для соблюдения существующего параметра по количеству машино-мест при застройке земельного участка. Последнее прямо влияет на законность предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и должно учитываться при осуществлении прокурорского надзора.

About the authors

D. A. Lobachev

Author for correspondence.
Email: lobachev.da@ssau.ru
Russian Federation

References

Supplementary files