Legal aspects of interaction between the President of the Russian Federation and the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation

Full Text

Постоянное взаимодействие с парламентом – существенное и важное направление работы главы российского государства. В датированном 15.01.2015 Послании Федеральному Собранию Президент России указал на изменение роли Федерального Собрания, что обусловило необходимость внести коррективы в регулирование деятельности Совета Федерации и парламента в целом. Наряду с изменением наименования должностей членов Совета Федерации в пользу ранее широко использовавшегося в качестве неофициального наименования данных должностей – «сенаторы», наиболее важной новеллой в положениях комментируемой новой редакции ст. 95 Конституции России, пожалуй, можно считать изменение порядка формирования Совета Федерации. В частности, было довольно значительно увеличено количество сенаторов – назначаемых главой государства представителей Российской Федерации (до 30 представителей, в сравнении с ранее максимально возможным количеством в 17 представителей). При этом из указанного количества возможно назначение до семи сенаторов на пожизненной основе. В качестве данных сенаторов могут быть назначены граждане, характеризующиеся значительными заслугами в таких сферах деятельности, как общественная, государственная. Также полномочия сенатора Российской Федерации получает и глава государства после прекращения полномочий при отставке или при истечении срока пребывания в должности. Нельзя не отметить, что, согласно официальной позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Заключении от 16.03.2020 г. № 1–3 в п. 4.2, федеративная основа двухпалатной конструкции парламентаризма в Российской Федерации неизменна в силу доминирования представителей от регионов в Совете Федерации, и данное положение не меняется ни в силу предоставления полномочий сенатора главе государства, прекратившему исполнение полномочий в силу отставки или истечения срока пребывания в должности, ни в силу роста количества представителей Российской Федерации, которых назначает глава государства [1]. С этим выводом Конституционного Суда РФ можно было бы полностью согласиться, если не учитывать следующее обстоятельство: сенаторы – представители исполнительных органов государственной власти регионов в количестве восьмидесяти пяти человек – так или иначе находятся под косвенным контролем Президента РФ через высшее должностное лицо своего субъекта, находящееся при ныне существующей модели ответственности уже под прямым контролем Президента РФ, который всегда может досрочно прекратить его полномочия по такому довольно расплывчато сформулированному основанию, как «утрата доверия Президента России» [2]. Итого получается, что в соответствии с новой действующей редакцией ст. 95 Конституции Российской Федерации под контролем Президента России так или иначе находятся 115 сенаторов из 200, что обеспечивает гарантированное пропрезидентское большинство голосов при принятии решений, а значит и обеспечивает Президенту России контроль над верхней палатой парламента Российской Федерации – Советом Федерации и, как следствие этого, обеспечивает Президенту России практически полное доминирование во взаимоотношениях с законодательной ветвью власти. Также следует обратить внимание на конституционную норму, определяющую шестилетний срок полномочий сенаторов – представителей Российской Федерации (исключение – сенаторы, которые реализуют имеющиеся полномочия пожизненно). В этом отношении требуется отметить значимость вопроса о том, как соотносится установление сроков полномочий сенаторов следующих категорий: представляющих Российскую Федерацию и региональные органы власти. В Федеральном законе от 03.12.2012 № 229-ФЗ [2], определяющем порядок формирования верхней палаты парламента, предусмотрено, что члены указанного органа наделяются полномочиями на период, в течение которого обладает полномочиями соответствующий региональный орган государственной власти. При этом применительно к сенаторам – представителям Российской Федерации срок полномочий прописан в виде определенного периода времени. Подобное несоответствие в установлении срока полномочий не соответствует критерию справедливости. В части четвертой ст. 95 Конституции России до того, как состоялось вступление в силу поправок, для главы государства после его избрания на протяжении первого срока полномочий исключалась возможность освобождать членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, которые были назначены до вступления в должность нового главы государства [3]. Видится необходимым обеспечить унификацию подходов к установлению сроков полномочий применительно ко всем сенаторам. Следует предусмотреть назначение сенаторов – представителей Российской Федерации Президентом России, а период их полномочий ограничить периодом полномочий главы государства. Подобный подход определяется в том числе тем, что глава государства руководствуется внутренним убеждением при назначении сенаторов. Таким образом, следует предусмотреть для главы государства после его избрания право, которым обладают региональные органы власти после их избрания, связанным с самостоятельным определением кандидатур сенатора – представителя Российской Федерации. Данный подход будет соотноситься с духом норм, закрепленных в Конституции России в редакции Закона № 1-ФКЗ в части второй ст. 95. Следует также затронуть вопросы, связанные с увеличением спектра полномочий Совета Федерации. Так, кадровые полномочия указанного органа были существенно расширены после внесения в Конституцию России соответствующей поправки. Предусмотрено проведение консультаций с Советом Федерации перед назначением главой государства на ряд должностей. Данное требование предусмотрено при назначении на такие посты, как Генеральный прокурор и его заместители, прокуроры регионов, прокуроры прокуратур, являющихся военными и специализированными; руководители федеральных органов власти по вопросам, связанным с общественной безопасностью, обороной, предотвращением чрезвычайных ситуаций, безопасностью государства, иностранными делами, юстицией, внутренними делами. Указанная новелла применительно к назначению руководителей федеральных органов власти силового блока увеличивает открытость назначения прокуроров в регионах и соотносится с полномочием Совета Федерации, предусматривающим утверждение указа главы государства по поводу введения особого положения – чрезвычайного или военного. Как отмечает Т.П. Медведева, «общий дух поправок все более разграничивает «сферы ответственности» между палатами национального парламента – если Государственная Дума наделяется полномочиями в отношении органов и должностных лиц в областях, входящих в экономическую и социально-культурную сферы деятельности общества и государства, то в предмет ведения Совета Федерации все более включаются вопросы, касающиеся административно-политической сферы» [4, с. 32]. Так, в статье 103 Конституции в части первой в пункте «а» установлено, что на основе представления Председателя высшего органа исполнительной власти Российской Федерации нижняя палата парламента утверждает кандидатуры его заместителей, а также министров, которые возглавляют относящиеся к социально-экономическому блоку ведомства. При этом глава государства после консультаций с верхней палатой парламента утверждает кандидатуры руководителей ведомств политико-силового блока. Необходимо указать, что в Конституции России предусматривается представление верхней палате главой государства кандидатуры для назначения на должность председателей высшей судебной инстанции и высшего органа конституционного контроля, заместителей данных председателей, а также судей указанных органов (пункт «е» ст. 83). В Конституцию России внесена норма, согласно которой главой государства в Совет Федерации вносятся представления по поводу прекращения полномочий соответствующих должностных лиц, если таковые совершают поступок, который порочит достоинство и честь судьи, и в ситуациях, когда возможность осуществления полномочий судьи отсутствует. Данное положение распространяется на лиц, являющихся судьями, председателями, заместителями председателей таких судов, как апелляционные и кассационные [5, с. 18]. За счет внесения данной нормы обеспечено единообразие регламентации прекращения полномочий судей Верховного и Конституционного судов. Полномочия судей первого из указанных органов могут быть прекращены Высшей квалификационной коллегией судей. Тогда как согласно ст. 18 Закона № 1-ФКЗ от 21.07.1994 г. [3] , регламентирующего статус Конституционного Суда, полномочия судьи данного органа могут быть прекращены Советом Федерации, если судья совершит проступок, который порочит достоинство, честь судьи (соответственно, подобное прекращение полномочий относится к компетенции назначившего судью органа) [6–11]. В соответствии с анализируемой поправкой глава государства представляет в Совет Федерации кандидатуры Председателя Счетной палаты, половины аудиторов данного органа. Полномочие по назначению Председателя на данный момент принадлежит нижней палате. Перераспределение полномочий между палатами, очевидно, обусловлено тем, что с принятием Закона № 1-ФКЗ право утверждать федеральных министров, в т. ч. министра финансов, было предоставлено нижней палате (кроме министров, назначаемых после проведения консультаций с верхней палатой) [12; 13]. Подобная поправка целесообразна, поскольку она обеспечивает дифференциацию между палатами парламента полномочия, связанного с назначением главы проводящего аудит деятельности министерств органа, и полномочий, связанных с назначением министров [6, с. 12]. Регулирующий статус прокуратуры (Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 [4]) предусматривает ежегодное представление Генеральным прокурором палатам парламента и главе государства доклада по поводу состояния в России правопорядка, законности и мер, принятых для того, чтобы укреплять правопорядок и законность. При этом в указанном Федеральном законе, в абзаце втором части седьмой данной статьи 12, предусмотрено личное представление соответствующего доклада Генеральным прокурором на заседании верхней палаты парламента. Подобное правомочие Совета Федерации действующими до внесения поправок 2021 г. положениями Конституции России не предусматривалось. С учетом указанного обстоятельства в ст. 102 Конституции, в пункт «м» части первой данной статьи, внесено положение, предусматривающее для Генерального прокурора указанную обязанность [7, с. 57]. Проведенный анализ позволяет отметить, что с совершенствованием системы сдержек, противовесов на основе обеспечения полноты регулирования на уровне Конституции России отношений Совета Федерации с прочими ветвями власти (посредством установления контрольных функций, на основе кадровых назначений), с расширением полномочий верхней палаты парламента Российской Федерации в формировании государственных органов роль Совета Федерации в политической жизни страны усилилась. 

About the authors

S. L. Kabulov

Author for correspondence.
Email: soslan.kabulov@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files