Problem of determining the role and place of regional law-making in the legal system of the Russian Federation

Full Text

Правотворчество является сложным и разносторонним процессом, результаты которого различаются как по кругу субъектов, участвующих в создании норм права, так и по своей юридической силе. Правовые предписания создаются довольно широким кругом субъектов, к которым относится народ, специально уполномоченные на то государственные органы, должностные лица. В России на федеральном и региональном уровнях действует большое число законов, подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих разнообразные сферы общественных отношений. Конституционное закрепление правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ) не только расширило субъектный состав правотворческой деятельности, систему источников права, но и позволило в целом сформировать категорию «региональное правотворчество». Правотворческая деятельность субъектов составляет специфику России как федеративного государства, именно через самостоятельное региональное правотворчество реализуются идеи федерализма в построении государства. «В федеративном государстве понятие правотворчества вообще и регионального в частности относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение, а надлежащая организация правотворчества – необходимое условие качества и эффективности законодательных и подзаконных актов» [1, с. 161]. Однако несмотря на то, что региональное правотворчество как вид правотворческой деятельности достаточно давно используется в юридической литературе, его определение, содержание и роль в формировании системы права Российской Федерации по-прежнему являются предметом активного обсуждения. Одним из наиболее полных представляется определение регионального правотворчества, данное Я. В. Гайворонской. Она определяет региональное правотворчество как «профессиональную деятельность уполномоченных органов государственной власти субъекта Федерации, направленную на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативных правовых актов в пределах компетенции органов власти субъекта Федерации с целью удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений» [2, с. 120]. Данное определение акцентирует внимание на выделении специальной компетенции органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации и исключительного ведения субъектов РФ, а также необходимости учитывать в региональном законодательстве специфику развития общественных отношений соответствующего субъекта Федерации, создания условий для наиболее благоприятного развития субъектов Федерации и улучшения условий жизни населения регионов в пределах, установленных Федерацией. В качестве наиболее часто встречающихся трудностей регионального правотворчества можно определить его фрагментарный характер, отсутствие системности регионального законодательства, чрезмерность регулирования одних аспектов общественных отношений и пробельность в регулировании других, вторжение подзаконных актов в сферу законодательного регулирования и проч. Одним из наиболее важных вопросов в определении природы и назначения регионального правотворчества с учетом особенностей субъектного состава и предметной области деятельности является определение его принципов. Базовым положением в рамках данного рассуждения выступает признание единства национальной правовой системы, включающей в себя три компонента: правовую идеологию, позитивное право и юридическую практику. Поэтому согласимся с мнением д.ю.н., проф. В. И. Крусс о невозможности выделения правовой системы субъекта Федерации как самостоятельного субъекта. «Сама мысль, что, пересекая соответствующую границу, россияне попадают в среду, где право понимается, оценивается и практикуется неким отличным от общегосударственного образом, кажется контрпродуктивной» [3, с. 46]. При этом единство правовой системы не отрицает существования двух уровней законодательства в условиях федеративного государственного устройства Российской Федерации – федеративного и субъектов Федерации. В этой связи множественность субъектов правотворческой деятельности и их компетенции не предполагают ее произвольный, субъективный характер. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных существенных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой правовой системы, регулирующей сложившиеся в обществе разнообразные отношения, а также проявления государственной воли. Правотворчество, несмотря на множественность субъектов, разграничение полномочий и сфер регулирования, – процесс внутренне единый и строится на единстве принципов: законности, научности, профессионализма, гласности, демократизма и др. [4–6]. Стремление отдельных авторов выделить специальные принципы правотворческой деятельности субъектов Федерации [7; 8], такие как принцип дифференциации правотворческих полномочий (компетентности), принцип согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством, принцип верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в региональном правотворчестве, отражение в законодательстве интересов населения и проч., является, с одной стороны, способом конкретизации общих принципов правотворчества, а с другой стороны, выступает скорее свидетельством несовершенства регионального правотворческого процесса. Так, соблюдение принципа демократизма как общего принципа правотворчества в рамках региональной правотворческой деятельности делает избыточным требование отражения в законодательстве интересов населения. Принцип демократизма предполагает широкое и активное участие населения и его представителей в правотворческой деятельности, следовательно, формируемые в результате нормативные правовые акты в наибольшей степени отражают интересы и стремления самого населения как на уровне федерального, так и на уровне регионального правотворчества [9; 10]. Также соблюдение общего принципа законности освобождает нас от необходимости введения дополнительного специального требования верховенства Конституции РФ и соответствия регионального законодательства законодательству федеральному. Поскольку принцип законности означает, что все действия правотворческих органов по подготовке и принятию нормативных правовых актов должны основываться на законах Российской Федерации, и прежде всего на Конституции РФ. Каждый субъект самостоятелен в осуществлении своей правотворческой компетенции, однако подзаконность их деятельности предполагает следование действующим законам в выработке собственных нормативных правовых решений. «Несоблюдение данного условия может породить практику опережающего регулирования подзаконными актами отношений, являющихся предметом закона, и создать ситуацию, при которой подзаконный акт будет оказывать более весомое влияние на общественные процессы, чем закон» [11, с. 27]. Таким образом, принципы правотворческой деятельности являются универсальными и имеют объективное содержание, поскольку они отражают объективные закономерности развития права, государства и общества. Будучи обусловленными историческими и объективными закономерностями общественного развития, данные принципы выступают методологической основой правотворчества [8, с. 18]. Основными принципами правотворчества являются те начала, основополагающие идеи, которые, во-первых, отражают основные, объективно необходимые стороны и проявления правотворчества, во-вторых, характеризует устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества, и, в-третьих, воплощают в своем содержании конкретные черты и особенности всего процесса правотворчества. В этом смысле региональное правотворчество не выступает самостоятельным видом государственно-властной деятельности, но является необходимым элементом механизма правового регулирования в условиях формирования единой правовой системы страны. Вторым по значимости является вопрос о соотношении компетенции субъектов правотворческой деятельности. Определение места и роли регионального правотворчества в системе права Российской Федерации чаще всего начинается с определения объема правотворческих полномочий субъектов Федерации и предмета ведения регионального правового регулирования [12–16]. В статьях 71 и 72 Конституции РФ содержится закрытый перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который может быть изменен только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Согласно ст. 73 Конституции РФ остальные предметы ведения отнесены полностью к ведению субъектов РФ, т. е. использован остаточный принцип определения полномочий. Но даже в условиях определения закрытого перечня выделение предметов совместного ведения, как показала практика, оказалось наиболее сложным в правотворческой деятельности. Так, региональное правотворчество, призванное обеспечивать нормативное регулирование общественных отношений на уровне регионов для наиболее благоприятного развития субъектов Федерации и улучшения жизни населения региона, зачастую идет по пути дублирования содержания федерального законодательства, повторяя уже введенные на федеральном уровне правовые положения. Очевидно, что такое видение принципа законности в полной мере соответствует требованию п. 2 ст. 76 Конституции РФ о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам. Однако целесообразность принятия «дублирующих» нормативных правовых актов остается за рамками законодательного закрепления предметов ведения и полномочий субъектов правотворчества. Большую сложность вызывают ситуации делегированного правотворчества, когда субъекты регионального правотворчества в условиях рамочного федерального законодательного закрепления, а еще более сложная ситуация – в условиях отсутствия такового, вынуждены определять содержание правового регулирования по вопросам совместного ведения, осуществляя опережающую правотворческую деятельность. Так, например, вопросы согласования федерального и регионального законодательства, законодательного и подзаконного нормотворчества получили особое звучание в условиях распространения коронавирусной инфекции COVID-19. Очевидно, что в условиях стремительно развивающихся новых общественных отношений, связанных с распространением коронавирусной инфекции COVID и ее штаммов, федеральное законодательное регулирование в силу объективных причин отсутствовало и «не успевало» за развитием отношений. С целью обеспечения оперативности правового воздействия основная нагрузка по урегулированию данной области общественных отношений была смещена в сферу правотворческой компетенции региональной власти. Специфика распространения данной инфекции в различных субъектах РФ и стремительное развитие новых общественных отношений потребовали особой динамичности регионального правотворчества, его опережающего характера. И в этой связи опережающее региональное правотворчество столкнулось с необходимостью правового регулирования по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона, а также с ситуациями, когда при отсутствии вышестоящего (как правило, законодательного) акта, предметом регулирования которого являются определенные общественные отношения, принимается акт более низкой юридической силы, регулирующий указанные отношения. На основании Указа Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшие должностные лица субъектов РФ с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения COVID-19 получили право разработки и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. На уровне регионального правотворчества были приняты ограничения и запреты на массовые мероприятия; на оказание услуг населению; на оптовую и розничную торговлю; по перемещению граждан; введению режима самоограничения отдельных категорий граждан; перевозкам на территории РФ и за ее пределами; введение дистанционной работы государственных органов и негосударственных учреждений, организаций, требования обязательной вакцинации для отдельных категорий граждан и иные. Региональное опережающее правотворчество осуществлялось в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, что относится к вопросам исключительного ведения федерации (п. в ст. 71 Конституции РФ) и к вопросам совместного ведения (п. «б» ст. 72 Конституции РФ). Вместе с тем судебная практика 2020–2022 гг. по данным вопросам выявила значительный объем решений, направленных на обоснование компетенции субъектов регионального правотворчества в рамках принятия данных актов и соответствия их содержания действующему федеральному законодательству и Конституции РФ. Таким образом, тактические приемы и способы восполнения нормативной регулятивной пробельности, свойственные системе права Российской Федерации, вскрыли ряд сложных вопросов определения места и роли делегированного регионального правотворчества в единой национальной системе права. В частности, открытыми остаются вопросы о возможности опережающего регионального правотворчества и возможности принятия нормативных правовых актов регионального уровня по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, при отсутствии федерального правового регулирования. В решении этих вопросов не стоит забывать, что суть регионального правотворчества «…состоит в целенаправленном нормативном регулировании общественных отношений на уровне регионов для наиболее благоприятного развития субъектов Федерации и улучшения условий жизни населения региона в пределах, установленных федерацией» [17, с. 155]. И субъекты Федерации, с одной стороны, нуждаются в большей самостоятельности в решении региональных проблем и реальном влиянии на формирование правового регулирования общих вопросов жизнедеятельности Федерации, с другой стороны, необходимо обеспечить существование и функционирование единого правового пространства Российской Федерации, основанного на общих принципах правотворчества и единстве механизма правового регулирования.

About the authors

M. A. Nikishchenkova

Author for correspondence.
Email: nikishchenkova.ma@ssau.ru
Russian Federation

References

Supplementary files