Novelties of the federal legislation on municipal elections

Full Text

16 декабря 2021 года сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной думы П. В. Крашенинниковым в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 40361-8 «Oб общих принципах организации местного самoуправления в единой системе публичной власти». Согласно сопровождающей его пояснительной записке, проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации. На момент написания данной статьи законопроект прошел первое чтение, и согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Государственной думы Российской Федерации, рассмотрение во втором чтении планируется 20.05.2022. На основании вышеизложенного есть основания полагать, что законопроект будет успешно одобрен и принят в скором времени. Таким образом, в ближайшие годы мы станем свидетелями масштабного реформирования одного из важнейших институтов демократического государства – местного самоуправления. Закон этот – с отложенным сроком вступления в действие. Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 января 2023 года. Отдельные главы (в том числе общие положения законопроекта) вступают в силу со дня его официального опубликования. При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления. Такой переход означает ликвидацию нижнего уровня местного самоуправления, то есть муниципалитетов в селах, малых городах и поселках городского типа. Предполагается, что остаются только городские и муниципальные округа, что означает создание новой одноуровневой системы организации власти на местах. О количестве муниципальных образований, которые согласно анализируемому законопроекту планируется ликвидировать, можно судить по отчету Федеральной службы государственной статистики, согласно которому в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2021 года: городских поселений – 1346; сельских поселений – 16 332 [1]. Подобное укрупнение может двояко расцениваться, учитывая, что большинство регионов Российской Федерации с неравномерным заселением. Зачастую это городские агломерации, где плотность населения высокая и при этом слабозаселенная периферия с населением, которое иногда составляет несколько домов. К примеру, в Приволжском федеральном округе на сегодняшний день насчитывается 4450 сельских поселений, а в Чукотском автономном округе – 20. Муниципальными образованиями Республики Северная Осетия – Алания являются: муниципальный район, сельские и городские поселения, городской округ. Согласно республиканскому закону о местном самоуправлении, представительный орган муниципального района формируется из делегатов представительных органов поселений, при этом предусмотрена возможность перехода от такого способа к избранию на муниципальных выборах. Депутаты представительного органа поселения, муниципального и городского округа избираются на муниципальных выборах. В отношении высшего должностного лица муниципального образования республиканским законом в зависимости от вида муниципального образования предусмотрена возможность избираться в ходе прямых муниципальных выборов на сходе граждан либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Из таблицы видно, что среди муниципальных образований преобладают сельские поселения, которые согласно новому закону должны быть ликвидированы, а вслед за ними и избирательные комиссии поселений, организующие подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Ликвидация самой распространенной части муниципальных образований повлечет сокращение количества избираемых органов местного самоуправления, а значит, уменьшится и нагрузка на избирательные комиссии. Нужно отметить, что избирательные комиссии являются не просто «техническим инструментом», эти коллегиальные органы, будучи независимыми от власти в своих решениях и действиях, играют решающую роль в организации и проведении муниципальных выборов. Именно от качества работы избирательных комиссий зависят прозрачность выборов и легитимность избранных органов. Получается, что в соответствии с концепцией нового закона подобные малозаселенные районы будут иметь административный центр в городском округе. Если принять во внимание географические масштабы нашей страны, то ближайший орган местного самоуправления может находиться на большом отдалении. Несомненно, это не может не беспокоить в контексте того, насколько доступными останутся местное самоуправление и муниципальная власть для жителей небольших поселений, отдаленных от административного центра муниципального образования, и как они смогут влиять на содержание деятельности органов местного самоуправления, доносить до их сведения и последующего решения насущные проблемы жизнеобеспечения населения отдаленных сел и поселков. А. С. Пузанов и Р. А. Попов справедливо отмечают, что одна из принципиальных задач организации местного самоуправления – обеспечение доступа населения к местному самоуправлению. Под доступом понимается обеспечение для всех граждан равных возможностей как регулярно получать предоставляемые органами местного самоуправления услуги, так и непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления: посещать муниципальные выборы, собрания и конференции, публичные слушания, иные мероприятия, организуемые органами местного самоуправления и предполагающие вовлечение общественности [2, с. 25]. Ограничение доступа населения к местному самоуправлению в части территориальной доступности, на наш взгляд, неминуемо приведет к еще большему повышению абсентеизма среди населения, проживающего на значительном отдалении от дислокации органов местной власти [3, с. 134]. Стоит отметить, что законопроект сохраняет внутригородские муниципальные образования только для городов федерального значения: Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Особый интерес вызывают изменения, касающиеся местных выборов, ведь, как верно отметил С. А. Авакьян, избирательное право и избирательный процесс являются специфической областью конституционного права, где право тесно смыкается с политикой [4, с. 63–64]. Позитивными изменениями, намеченными проектом федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», стоит считать возвращение к избранию представительного органа муниципального образования в ходе прямых выборов и грядущую отмену делегирования в качестве способа формирования представительного органа муниципального образования. В. И. Васильев отмечает, что избирательный процесс составляет имманентный признак любого демократического государства, и поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, то сокращение избирательного процесса на местном уровне означает ограничение демократических основ государственного устройства [5, с. 159]. Тем не менее на сегодняшний день большинство регионов активно используют право замены прямых форм волеизъявления граждан в вопросах формирования органов местного самоуправления. Данная тенденция отмечена и в Докладе о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2020 год, согласно которому система прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов предусмотрена (по состоянию на начало 2020 года) как единственно возможная законами только 36 субъектов Российской Федерации [6]. Подобная модель формирования представительного органа обоснована тем, что депутаты представительных органов, формируемых путем делегирования, уже прошли процедуру классических выборов на уровне поселений. А значит – легитимны и наделены нужным статусом для представления интересов населения муниципального образования верхнего уровня [7, с. 90]. Такая процедура хотя и является косвенной, однако признана не противоречащей положениям Конституции Российской Федерации. Более того, в Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ допустил возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений без проведения муниципальных выборов на уровне муниципальных районов [8, с. 87]. Однако в случае принятия нового закона в той редакции, которая представлена на рассмотрение в Государственную думу Российской Федерации, представительный орган муниципального образования будет состоять из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, что будет соответствовать статье 131 Конституции Российской Федерации, предполагающей самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Что касается выборов высшего должностного лица муниципального образования, то пп. 3 п. 2 ст. 19 проекта федерального закона дополняет порядок избрания главы муниципального образования правом высшего должностного лица представлять кандидатов для последующего избрания представительным органом муниципального образования. Ранее существовавший порядок конкурсного отбора кандидатов на должность главы муниципального образования отменяется. Устанавливается, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, всегда возглавляет местную администрацию. Таким образом, законопроект № 40361-8 предусматривает не прямое, но все же подчинение муниципалитетов высшим должностным лицам регионов. Данное обстоятельство не может не настораживать, учитывая тот факт, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации уже на сегодняшний день нет прямых выборов глав местной администрации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Налицо выстраивание жесткой вертикали власти, где губернаторов и глав регионов назначает Президент Российской Федерации, которые, в свою очередь, будут назначать глав муниципальных образований [9, с. 63]. Такой порядок избрания, а скорее, административного назначения главы муниципального образования в тандеме с правом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении в отставку главы муниципального образования заставляет сомневаться относительно независимости местного самоуправления в принятии решений местного значения. А ведь Конституция Российской Федерации в качестве основы конституционного строя закрепляет местное самоуправление именно как самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Основополагающей формой осуществления гражданами местного самоуправления являются институты непосредственной демократии, прежде всего выборы. В продолжение такой трактовки принципа единства системы публичной власти в законопроекте появляется новелла, согласно которой полномочия главы муниципального образования теперь могут прекратиться в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, при этом исчезает возможность прекращения полномочий главы муниципального образования в связи с отзывом избирателей, как это было предусмотрено действующим законодательством [10]. Таким образом, субъектами оценки эффективности деятельности главы муниципального образования становятся: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и Президент Российской Федерации. Такой подход вызывает сомнения и является дискуссионным, ведь испытывает на себе все последствия управленческой деятельности муниципальных органов в первую очередь население муниципального образования. При анализе новелл проекта федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» складывается впечатление, что законодатель пошел по пути сокращения демократических инструментов в местном самоуправлении. Сложно не заметить тенденцию к усилению государственной вертикали в сфере местного самоуправления. Вероятно, это обусловлено желанием государства найти оптимальные пути решения экономических проблем с помощью объединения усилий всех уровней публичной власти. Однако насколько адаптируется такая модель местного самоуправления в нашей стране, учитывая сложность, многоукладность, многонациональность и особенности географического расположения? Резюмируя, хочется выразить надежду на то, что будущие изменения федерального законодательства будут направлены на согласование конституционных основ избирательного и муниципального права и не будут противоречить конституционным принципам народовластия.

About the authors

D. F. Khubaeva

Author for correspondence.
Email: Diana_boss.bzz@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files