Complexity and consistency of ensuring transport security: administrative legal aspect

Full Text

Обеспечение транспортной безопасности представляет собой непрерывный процесс реализации организационных, информационных, правовых и других мер, направленных на защищенность транспортного комплекса, в котором задействовано значительное количество органов публичной власти, субъектов транспортной инфраструктуры, перевозчиков, юридических и физических лиц. Ежегодно выделяются бюджетные и собственные средства субъектов транспортной безопасности на проведение обязательных мероприятий; на обслуживание средств наблюдения, сигнализации, аудио- и видеозаписи, оповещения, контроля доступа и досмотра; на информационное обеспечение; на проведение ведомственных и иных видов контроля (надзора) в рассматриваемой области; на подготовку должностных лиц и специалистов. Ресурсоемкий и высокозатратный механизм обеспечения транспортной безопасности требует оптимальной организации и структурирования процессов управления в рассматриваемой области, направленных на результат – удовлетворение публичных интересов безопасности. От эффективного взаимодействия субъектов – участников процесса управления, четкого определения целей и задач, распределения полномочий, обоснованного выбора форм и методов воздействия зависит защищенность и дальнейшее развитие транспортного комплекса и в конечном итоге укрепление российской экономики. Государственное управление в области обеспечения транспортной безопасности осуществляется в соответствии со специализированным федеральным законом о транспортной безопасности и другими нормативными правовыми актами в сфере национальной безопасности. При этом закрепляя лишь отдельные цели и задачи управления по обеспечению защищенности транспортного комплекса и населения на транспорте, указанная правовая база не определяет понятие рассматриваемой дефиниции, не отражает в полной мере комплексности и системности государственного воздействия на общественные отношения. Сущность и содержание государственного управления в целом и государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности в частности стали предметом многочисленных научных исследований теоретиков права, конституционалистов и административистов. Теоретические проблемы государственного управления и особенности его правового регулирования анализировались в трудах советских ученых [1–4], а также в современных научных работах [5–9]. Анализ указанных работ позволяет прийти к выводу, что научные подходы к определению понятия «государственное управление» зависят от ветвей государственной власти, реализуемых функций и видов управленческой деятельности. Выделяют государственное управление в широком и узком понимании. С учетом поправок, внесенных в Конституцию РФ, в первом случае рассматривается деятельность всех органов государственной власти (федерального и регионального уровней), иных государственных органов и органов местного самоуправления, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации. Можно признать обоснованным предложенное учеными отождествление понятия «государственное управление» в широком смысле с понятием «публичное управление» [10, с. 33]. В узком понимании государственное управление представляет собой деятельность органов государственной власти, государственных органов и органов местного самоуправления, связанную с практической реализацией последними исполнительной власти или исполнительных полномочий. Например, именно в таком смысле законодатель раскрывает понятие «государственное управление в области торгового мореплавания», основываясь на деятельности федерального органа исполнительной власти в области транспорта, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере морского транспорта, федерального органа исполнительной власти в области рыболовства и других федеральных органов исполнительной власти. В рамках настоящей научной статьи государственное управление рассматривается (в узком смысле) как деятельность, связанная с практической реализацией исполнительной власти – одной из ветвей публичной власти, «фундаментальной подсистемы глобальной системы государственного управления» [11, с. 29]. Государственное управление в сфере обеспечения транспортной безопасности представляет собой разновидность социального управления, его главной целью является организация социальных процессов и упорядочение общественных отношений по защищенности транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Эффективность организации социальных процессов зависит от своевременности и системности государственных управленческих решений, принимаемых в области транспортной безопасности. Если рассматривать подходы относительно самого понятия «управленческое решение» на основе обобщения научных исследований [12–15], можно прийти к выводу о том, что управленческое решение представляет собой определение субъектом управления способов (средств, методов) достижения поставленной цели, желаемого результата. Государственное управленческое решение – это решение, принятое в установленном порядке уполномоченным органом или должностным лицом, направленное на достижение целей государственного управления, содержащее формы и методы регулирования общественных отношений. Государственному управленческому решению характерна определенная стадийность: поиска, принятия и его практической реализации. Функциональное содержание решения, принимаемого в рамках государственного управления, включает результаты последовательного, а в отдельных случаях параллельного, выполнения набора определенных действий. Первично определение проблемы, ее оценка на предмет наличия или отсутствия необходимости управленческого воздействия со стороны государства. Следует заметить, что множество социально значимых проблем решаются путем общественного регулирования с использованием норм морали, обычаев делового оборота и не требуют государственного управленческого воздействия. Лишь в особых случаях, когда требуется организация совместной целенаправленной деятельности людей, следует задействовать механизм государственного управления. Следующий этап подготовки государственного управленческого решения – анализ институциональных составляющих проблемной ситуации: какие общественные отношения следует упорядочить, защитить, развить или, наоборот, прекратить; кто является участниками отношений, их правовое положение; современное состояние правового регулирования; отношение общественных институтов к рассматриваемой проблеме, оценка их возможного влияния. Проведение такого анализа позволит определить цель государственного управления; установить индикаторы достижения цели, что позволит проводить мониторинг достижения цели, своевременно корректировать соответствующую деятельность; спрогнозировать последствия принимаемого решения и в итоге позволит принять управленческое решение. Структура такого решения отражает ее функциональное содержание: правовые основания для принятия, объем регулирования (пределы возможного управленческого воздействия), необходимые ресурсы (финансовые, информационные, временные, организационные и др.), основные участники с обязательным установлением их правового статуса, целевые ориентиры и этапы (последовательные периоды) реализации управленческого воздействия, ответственность за неисполнение управленческого решения. Управленческое воздействие не оканчивается принятием решения. Важным этапом является контроль его исполнения. Результаты мониторинга и проверок реализации принятого решения могут потребовать изменения ранее определенных задач, состава исполнителей, сроков реализации, а в ряде случаев – уточнения или изменения цели государственного управления. Переходя к рассмотрению государственных управленческих решений в сфере транспортной безопасности, следует отметить их особую значимость ввиду высокой востребованности транспортной инфраструктуры как обществом в целом, так и каждым человеком в отдельности. Состояние защищенности от всех видов угроз является одной из жизненных потребностей человека. Ежедневно пользуясь транспортными услугами, независимо от правового статуса их поставщиков, пассажиры и грузоотправители и грузополучатели должны быть уверены, что государством приняты все возможные меры по их защищенности от возможных угроз в транспортном комплексе, создана система органов исполнительной власти, осуществляющая контроль и надзор за безопасностью на транспорте. Как правило, решения, связанные с обеспечением безопасности, облекаются в нормы права и обеспечиваются мерами государственного принуждения, как превентивными, так и мерами ответственности. Не является исключением и область транспортной безопасности. Если применить рассмотренный выше алгоритм принятия управленческих решений к сфере транспортной безопасности, то первоначально необходимо определить существующую проблему, оценить ее на предмет наличия или отсутствия необходимости управленческого воздействия со стороны государства. Целью государственного управленческого решения в области транспортной безопасности является обеспечение защищенности участников транспортных отношений, жизни и здоровья людей, сохранность грузов, а также сохранение привычного режима работы и планового функционирования транспортных средств, объектов транспортной инфраструктуры. Проведенный ранее анализ становления и развития законодательства в области транспортной безопасности [16, с. 110] показал, что государственные управленческие решения в рассматриваемой сфере имеют присущие им особенности и сложности. Касаются они особых видов угроз – актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса; незавершенности работ по созданию Единой государственной системы обеспечения транспортной безопасности (ЕГИС ОТБ); невыполнения или излишне длительного выполнения государственных управленческих решений в рассматриваемой области; множественности субъектов управления. Государственное управленческое решение в области транспортной безопасности представляет собой решение, принятое в установленном порядке уполномоченным органом или должностным лицом, направленное на достижение целей государственного управления, содержащее формы и методы регулирования общественных отношений по обеспечению и соблюдению транспортной безопасности. Государственное управленческое решение в области транспортной безопасности должно отражать волю и интересы общества, быть целенаправленным, отражающим общественные ценности, информативным. Именно такие качества позволят обеспечить его исполнение большинством адресатов – управляемых субъектов без применения мер государственного принуждения. Рассмотренные особенности позволяют предложить определения понятий «публичное управление в области обеспечения транспортной безопасности» и «государственное управление в области обеспечения транспортной безопасности». Публичное управление в области обеспечения транспортной безопасности представляет собой практическую деятельность органов публичной власти по упорядочению общественных отношений и созданию условий для защищенности транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов. Государственное управление в области обеспечения транспортной безопасности – это практическая деятельность государственных органов исполнительной власти по принятию, исполнению, использованию, соблюдению и применению правовых норм, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Говоря о комплексности обеспечения транспортной безопасности, стоит отметить, что специализированный федеральный закон не указывает ее ни в перечне принципов, ни в задачах управления. Анализ законодательства показал, что комплексность нашла частичное отражение в программе обеспечения безопасности населения на транспорте. В 2010 году Правительство РФ включило в качестве составных элементов комплексной системы обеспечения транспортной безопасности отдельные комплексы мероприятий и различные системы. Например, интегрированную с международными нормами права систему федерального законодательства; систему профессиональной подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; систему взаимосвязанных автоматизированных информационных и аналитических программ. В настоящее время созданный механизм административно-правового регулирования в области защищенности транспортного комплекса требует совершенствования. Организацию социальных процессов в области обеспечения транспортной безопасности возможно обеспечить путем формирования и упорядочения следующих систем: системы нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней, регламентирующих правоотношения в рассматриваемой сфере деятельности (правовая система транспортной безопасности); системы государственных органов исполнительной власти, системы сил обеспечения транспортной безопасности, аттестующих организаций и иных специализированных организаций, органов аттестации и их компетенции (институциональная система транспортной безопасности); системы комплексных мероприятий, административно-правовых средств, технических и технологических требований (организационная система транспортной безопасности); автоматизированной информационной системы обмена информацией, содержащей необходимые сведения для обеспечения безопасности, и автоматизированной информационной системы, непрерывно фиксирующей транспортные процессы (информационная система транспортной безопасности). Объединение всех перечисленных систем в одно организационное единство – комплексную систему транспортной безопасности, включающую в себя вышеуказанные виды подсистем, позволяет добиться стабильности и устойчивости регулирования рассматриваемых социальных процессов, согласованности действий всех субъектов государственного управления.

Учитывая изложенное, предлагается внести изменения в Федеральный закон «О транспортной безопасности», изложив пункт 2 статьи 2 в следующей редакции:
«2. Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: формирование правовой основы обеспечения транспортной безопасности; формирование системы субъектов деятельности по обеспечению транспортной безопасности; организационное обеспечение транспортной безопасности; информационное обеспечение транспортной безопасности.».
Также потребуется дополнить закон правовой нормой, обеспечивающей формирование организационной системы транспортной безопасности. Предлагается следующая редакция:
«Статья 2.3. Организационное обеспечение транспортной безопасности
Организационное обеспечение транспортной безопасности включает:
прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз совершения актов незаконного вмешательства;
оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
категорирование объектов транспортной инфраструктуры;
разработку и реализацию требований по обеспечению транспортной безопасности;
разработку и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности;
подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности;
сертификацию технических средств обеспечения транспортной безопасности;  организацию научной деятельности в области исследования вопросов транспортной безопасности;
материально-техническое обеспечение транспортной безопасности;
организацию международного сотрудничества в целях обеспечения транспортной безопасности;
осуществление других организационных мероприятий в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.».
Для формирования информационной системы транспортной безопасности предлагается дополнить закон правовой нормой следующего содержания:
«Статья 2.4. Информационное обеспечение транспортной безопасности
Информационное обеспечение транспортной безопасности осуществляется с использованием единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, созданной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности является собственностью Российской Федерации.».
В случае принятия указанных предложений потребуется откорректировать наименование статьи 11 закона. Предлагается изложить его в следующей редакции: «Порядок формирования и ведения Единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности».
Подводя итоги проведенному исследованию, видится необходимым отметить, что несмотря на достаточно высокий уровень разработанности федерального законодательства по обеспечению транспортной безопасности, требуется его совершенствование на предмет комплексности и системности государственного управления в рассматриваемой области.

About the authors

S. N. Zaikova

Author for correspondence.
Email: snzaikova@rambler.ru
Russian Federation

References

Supplementary files