Legal regulation of procurement activities in Russia, China and Mongolia: some aspects of financial control and anti-corruption

Full Text

Введение

В последние годы продолжает усиливаться сотрудничество Российской Федерации с Китайской Народной Республикой и Монголией. Касается это как внешнеполитических, так и внешнеэкономических отношений. В этой связи представляет большой интерес анализ правового регулирования в сфере государственных закупок в этих странах. Анализ уголовного законодательства Китая и Монголии о противодействии коррупции в сфере закупочной деятельности актуален в связи с тем, что указанные страны достигли некоторых успехов в экономической деятельности и в сфере противодействия коррупции. Опыт исследуемых стран азиатского региона вызывает интерес. К примеру, по мнению некоторых авторов, Китай достаточно эффективен в противодействии коррупционной преступности [1]. В России вопросы в сфере противодействия коррупции распространяются на новые уровни управления. В настоящее время антикоррупционные обязанности должны выполнять не только государственные служащие, но и работники государственных корпораций [2], иных коммерческих организаций [3]. По мнению некоторых авторов, необходимо создание эффективных корпоративных комплаенс-процедур и надежных организационно-договорных отношений с соблюдением международных антикоррупционных стандартов [4]. Россия в современных условиях стремится к увеличению прозрачности процедуры осуществления и контроля закупок. Тем не менее контрактная система по-прежнему одна из самых коррупционно уязвимых [5]. Государственные закупки в России обеспечивают достаточно открытое и эффективное расходование как бюджетных средств в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 44-ФЗ), так и средств юридических лиц по Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон 223-ФЗ). Объем государственных контрактов в России в 2020 г. составил 8,9 трлн руб. (2019 г. – 8,2 трлн руб.). В рамках закона 223-ФЗ в 2020 г. – 19,9 трлн руб. (2019 г. – 21,12 трлн руб.). К различным видам ответственности в 2020 г. в этой сфере привлечено свыше 40 тыс. лиц. Генеральным прокурором РФ 14 января 2021 г. издан приказ № 6 «Об организации прокурорского надзора в сфере закупок». Всего в 2020 г. выявлено свыше 45 тыс. нарушений законов, связанных с реализацией нацпроектов, большая часть которых – нарушения бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе. По мнению некоторых авторов, ст. 178 УК РФ («Ограничение конкуренции»), направленная на борьбу с картелями (а значит, и на торгах), имеет настолько существенные недостатки [6], что об эффективности уголовно-правовых мер в этой борьбе говорить пока не приходится [7]. Важность борьбы с коррупцией в КНР обусловлена тем, что закупки – это один из способов защиты технологической и финансовой независимости национального производства. Государственные закупки в Китае регулируются Законом КНР о проведении тендеров и торгов (中华人民共和国招标投标法) от 30 августа 1999 г. и Законом КНР от 29 июня 2002 г. № 68 «Государственные закупки Китайской Народной Республики» (中华人民共和国政府采购法)(далее – Закон о закупках КНР) (здесь и далее используется авторский перевод с китайского языка на русский с приближением к российской терминологии. Далее он может быть скорректирован. – Прим. авт.). В Китае к 2019 г. было около 30 миллионов частных предприятий. В 2018 г. зарегистрировано максимальное количество правонарушений при продажах и закупках, 31 и 26 % соответственно. Получение взяток является одним из самых часто встречающихся преступлений (26 % от общего числа) (按性质区分, 舞弊案件最高发的类型为收受贿赂). В современный период частные предприятия обеспечивают поступление более 50 % налоговых поступлений, а занятость в городах превышает 80 % [8]. В Монголии основной нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере госзакупок, – это Закон о закупках товаров работ и услуг от 1 декабря 2005 г. Основная роль системы государственных закупок – стимулирование роста экономики за счет бюджетных средств и привлечения иностранных инвестиций. Цель исследования – проведение сравнительного анализа законодательства в области закупочной деятельности РФ, КНР и Монголии на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов и в целях выявления общих и отличительных особенностей противодействия коррупции.

Методика проведения исследования

Использовался метод сравнительного анализа, который позволил выявить общность и различия в подходах к искоренению коррупционных проявлений в сфере закупок в законодательстве РФ, КНР и Монголии.

Результаты исследования

В последние годы Россия предпринимает шаги к выстраиванию системы противодействия коррупции, в том числе совершенствуя нормативно-правовую базу. Это связано и с тем, что с 1 февраля 2007 г. для России вступила в силу Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в Страсбурге 27 января 1999 г. Статья 12 Конвенции послужила основанием для внесения изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ). Криминализировано посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ). В частности, что касается ч. 5 ст. 291.1 УК РФ («Обещание или предложение посредничества во взяточничестве»), то норма не имеет аналогов в истории российского права [9]. В Китае также подчеркивается необходимость усиления антикоррупционной работы. В конце 2019 г. сообщено о продолжении борьбы с коррупцией, в том числе на низовом уровне. Правительство издало ряд законов и постановлений для содействия институциональному противодействию коррупции с позиции верховенства закона. В конце января 2021 г. в Пекине прошел Пятый пленум 19-го созыва Центральной комиссии по проверке дисциплины Коммунистической партии Китая (КПК) – высшего органа по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями властью. Председатель КНР Си Цзиньпин указал стратегические цели борьбы с коррупцией, на необходимость углублять антикоррупционную работу в области финансов, госпредприятий, в области исполнительной и законодательной власти (坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，深化金融、国企、政法等领域反腐败工作). В Монголии основными законами, регулирующими вопросы антикоррупционной политики, являются Закон «О государственной службе» и Закон «Против коррупции». В последние годы в них внесены значительные поправки. Так, в Закон о государственных закупках Монголии (PPL) внесено следующее изменение: для закупок товаров низкой стоимости товары отечественного производства должны быть закуплены при условии, что они доступны внутри страны и соответствуют минимальным стандартам качества (давууэрх олгоно) (здесь и далее используется авторский перевод с монгольского языка на русский с приближением к российской терминологии. Далее он может быть скорректирован. – Прим. авт.). К основным программно-целевым документам антикоррупционной политики относится Национальная программа Монголии по противодействию коррупции, принятая в 2002 г. (в ред. 2016 г.). Она представляет систему мер организационного, экономического, правового и информационного характера, учитывающую государственное устройство страны, направленную на устранение основных причин коррупции. Вместе с тем, Монголия по данным международного агентства Transparency international, за последние семь лет (2013‑2020 гг.) остается страной с высоким уровнем коррупции. В России контрактная система также является одной из самых коррупционно уязвимых [10]. В связи с этим следует признать обоснованным внимание государства к этой проблеме. Согласимся, что адекватной мерой, направленной на предотвращение коррупции, создающей юридическую основу для мониторинга контрагентов в ходе исполнения договоров на предмет соблюдения антикоррупционных обязанностей, а также выполняющей коммуникативную функцию (контрагенты заблаговременно информируются об антикоррупционной политике компании), является антикоррупционная оговорка (аnti-corruption clauses), или комплаенс-оговорка (compliance clause). Основная цель такой оговорки – формулирование сторонами договора условия, гарантирующего соблюдение правил деловой этики в течение срока действия договора, а иногда и после истечения его действия [11]. В Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы к числу основных задач отнесены в том числе «совершенствование мер по противодействию коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Правительству страны поручено представить предложения о внесении изменений в условия заключаемых контрактов в части обязательств о недопущении действий, которые могут привести к нарушению требований законодательства о противодействии коррупции. Отметим, что некоторые коррупциогенные факторы содержатся непосредственно в нормативном документе, регулирующем закупочную деятельность. Возникают ситуации, при которых заказчик определяет требования к исполнителю, формально соблюдая положения о конкуренции, но фактически нарушая требования антикоррупционного законодательства. Подобные пробелы есть и в Китае. Так, во Внутренней Монголии (автономный регион на севере Китая, основанный 1 мая 1947 года) секретарь комитета зоны экономического и технологического развития Хух-Хото Ли Цзяньпин регистрировал компании на своих подчиненных. Он создал десятки подставных компаний, управляя которыми получал от государства крупные суммы. В Национальном плане противодействия коррупции на 2021–2024 годы указана также необходимость представления предложений об осуществлении в целях исключения коррупционных рисков мер по обеспечению открытости процедур. Так, например, при формировании заявки на поставку медицинского оборудования и препаратов существует множество ограничений, поэтому возможен вариант развития коррупционной схемы, когда будет сделано все для получения поставщиком разрешения на торговлю некачественными лекарственными препаратами [12]. Также отметим, что преимущественно при применении ст. 286 УК РФ квалификация действий должностного лица заказчика производится с указанием того, что должностное лицо в отсутствие законных оснований, т. е. в отсутствие фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, подписывает акт приемки [13]. В Китае после громкого дела Ли Цзяньпина во Внутренней Монголии стали выделять проблемы «десяти хаосов»(十乱), к которым относятся набор персонала, беспорядочное подписание соглашений, заимствование средств и открытие счетов, хаос в управлении, беспорядок в системе и надзоре и т. д. (乱设公司、乱设职位、乱进人员、乱签协议、乱借资金、乱设账户、制度杂乱、管理混乱、体制错乱、监督散乱). Подобные проблемы есть в России. Следует иметь в виду, что коррупционные правонарушения в области закупочной деятельности отличаются высокой степенью латентности. В случаях обоюдного интереса у коррупционера и корруптора достаточно сложно доказать их сговор. Также отметим, что механизм коррупционных сделок становится более системно организованным и глобализируется. Генеральная прокуратура России в соответствии с указанным Национальным планом должна принимать меры по пресечению незаконной передачи должностному лицу заказчика денежных средств, получаемых поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за «предоставление» права заключения незаконного контракта. Речь идет о возврате так называемых откатов при завышении цены договора или контракта. Для определения достоверной стоимости товара и качества выполненных работ и услуг в ч. 3 ст. 94 Закона 44-ФЗ закреплено, что заказчик при приемке обязан провести экспертизу закупаемых товаров, работ, услуг. Однако порядок ее проведения не определен, что дает поставщику и заказчику возможность для коррупционного нарушения. Также в отечественном законодательстве четко не регламентировано, что входит в понятие «обоснование закупок». А именно, каким образом заказчик обязан объяснить, для каких нужд необходимо осуществить ту или иную закупку. Аналогичная ситуация с этим и в Китае. К примеру, бывший секретарь Хэ Бинжун (провинция Чжэцзян) просил своих подчиненных купить на государственные средства 14 770 бутылок элитных напитков. При этом указанные выше коррупционные действия возможно пресечь посредством финансового контроля, осуществляемого как органами исполнительной власти, так и путем аудиторского контроля, проводимого контрольно-счетными органами различных уровней власти [14]. В Монголии разработана Национальная антикоррупционная программа (Авлигатай тэмцэх үндэсний хөтөлбөр), утвержденная Постановлением Великого Государственного Хурала Монголии 03 ноября 2016 г. В ней предложены такие меры, как перевод всех тендерных процессов в систему электронных закупок (цахим үйлчилгээг хөгжүүлжч анар хүртээмжийгнь сайжруулах); обновление процедуры рассмотрения жалоб и споров; совершенствование политики и процесса планирования закупок; определение методов и критериев для прямого заключения контрактов; увеличение штрафов для физических или юридических лиц и др. Правительство Монголии устанавливает порог, ниже которого контракты на товары и работы могут быть заключены напрямую (статья 8.1.2 Закона о госзакупках). Он равен в настоящее время 10 млн тугриков. В России он установлен в размере 600 тыс. руб. для заказчиков, работающих по Закону 44-ФЗ. Для тех, кто осуществляет закупочную деятельность по Закону 223-ФЗ, порог устанавливается заказчиком. Как в России, так и в Монголии в связи с предоставленной возможностью дробления стоимости работ, товаров или услуг на несколько частей избегают конкурентных процедур для заключения контрактов или договоров с нужным поставщиком. Отметим, что дробление стоимости товаров и работ на более мелкие тендеры с целью применения неконкурентных процедур запрещено (статья 8.5 Закона о госзакупках). Согласимся, что эффективная борьба с коррупцией средствами уголовного права предполагает, во-первых, высокое качество уголовно-правовых норм, направленных на противодействие коррупции, а во-вторых, отсутствие коррупциогенности в самом уголовном законе [15]. Большинство коррупционных преступлений совершаются на стадиях планирования и определения поставщика, исполнения контракта, приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Противоправное деяние выражается в завышении цены контракта; предоставлении преимуществ «близким товарищам» при определении поставщика; приеме товаров, работ и услуг с дефектами и недоделками. Целью закупок в России обозначены реализация государственных программ, международных обязательств, исполнения обязанностей органов государственной и муниципальной власти, казенных учреждений. В Китае целью Закона о закупках (ст. 1) заявлено регулирование закупочной деятельности, сохранение интересов государства и общественности, защита законных прав и интересов участников (为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购上市人的合法权益，促进廉政建设，制定本法). В Китае, к примеру, отмечают распространенность в дорожном строительстве таких коррупционных проявлений, как взяточничество, злоупотребление полномочиями и непотизм. Впоследствии победителем тендера становится компания, имеющая неформальные связи с организаторами конкурсного отбора. Отсюда превышение сроков строительства, снижение качества, сверхнормативные затраты [16]. В Монголии, согласно ст. 1 Закона о закупках, основная цель закупок – организация закупок (зохион байгуулах), осуществление надзора (хяналт) за процедурами закупок, рассмотрение жалоб (гомдол гаргаж шийдвэрлүүлэх) и ужесточение ответственности (хариуцлага хүлээлгэ хатүү холбогдон) за нарушение этого закона. Общим для трех стран является наличие ограничения для поставщиков, подпадающих под понятие «конфликт интересов». Вместе с тем следует согласиться с мнением, что понятие «личная заинтересованность» является многосоставным и достаточно сложным для правоприменителя [19]. В законодательстве о закупках Китая и Монголии, в отличие от России, указаны составы правонарушений и юридическая ответственность за них. В КНР нарушениями считаются: сговор, получение взятки, предоставление недостоверной информации и др. Соответствующие меры ответственности указаны в нормативно-правовом акте регулирующем закупочную деятельность. В законодательстве Монголии указаны такие нарушения, как завышение цены, недобросовестное проведение тендера и др. В России существует такое наказание, как включение в «Реестр недобросовестных поставщиков» (РНП) сроком до двух лет. По мнению некоторых авторов, потенциал РНП может быть использован при противодействии коррупции в контрактной сфере, если включить признание сделки ничтожной в связи с наличием конфликта интересов как основание для включения в реестр [20]. В Монголии участников закупки, которые нарушили процедуру, включают в реестр лиц с ограничением права участия в тендере. Например, в 2018 г. в получении взятки изобличена руководитель Департамента городского строительства Т. Эрденетуяа. За приостановление строительных работ ею получена взятка в размере 60 млн тугриков. В настоящее время в России преступления в сфере закупок квалифицируются не только по ст. 200.4, 200.5 УК РФ, но и по другим статьям, в том числе по ст. 159, 160, 165, 285, 286, 292, 293 УК РФ. Так, в Коми возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 200.4 УК РФ (нарушение законодательства о контрактной системе). Администрация г. Инты в ноябре 2019 г. инициировала проведение аукциона на приобретение детской площадки на сумму 5 млн руб. Для определения начальной цены контракта получены три коммерческих предложения, поступивших с одного адреса, две заявки направлены от организаций, прекративших свою деятельность. Кроме этого, приняты меры по ограничению круга участников торгов путем установления трудновыполнимых условий. В результате обеспечена победа в аукционе конкретной коммерческой организации, а стоимость детской площадки необоснованно завышена на 2,5 млн руб. Отметим проблемы в борьбе с коррупцией на частных предприятиях Китая. Так, ответственность за договоры, при исполнении которых по халатности причинен ущерб, предусмотрена в ст. 167 УК КНР. Вместе с тем, за деятельность с извлечением выгоды для директоров и управляющих компаний, повлекшую значительный ущерб для фирмы, наступает гражданская ответственность согласно ст. 215 Закона о компаниях (公司法第二百一十五条规定追究其民事责任). Считаем такое положение недостаточным сдерживающим фактором для виновных лиц. Таким образом, представляется, что положительный опыт Китайской Народной Республики и Монголии в сфере противодействия коррупции при осуществлении закупочной деятельности возможно применить и в России. Полагаем актуальным продолжить сравнительно-правовое исследование в этой сфере как в части законодательства, в том числе уголовного, так и в контексте судебной практики, Китая, Монголии и России.

Выводы

1. Доказано, что в России, Китае и Монголии определены стратегические цели противодействия коррупционным проявлениям в сфере закупок.
2. Определено, что финансовый контроль при осуществлении закупочной деятельности призван помогать раскрытию коррупционных преступлений, совершаемых в закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

About the authors

Zh. P. Gunzynov

Banzarov Buryat State University

Author for correspondence.
Email: gzzrl@yandex.ru
Russian Federation

M. Yu. Dondokova

MGIMO University

Email: maksara508@mail.ru
Russian Federation

Z. A. Konovalova

The Komi Republican Academy of State Service and Administration

Email: Zinaida40@mail.ru
Russian Federation

A. N. Myakhanova

Banzarov Buryat State University

Email: alex27-m@mail.ru
Russian Federation

D. V. Sinkov

Saint Petersburg University

Email: dvsv@list.ru
Russian Federation

References

Supplementary files