Prosecutorial activity in the light of additional guarantees of proper execution at the federal level of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation

Full Text

Принятие Федерального конституционного закона от 28.12.2016 № 11-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон ‘‘О Конституционном Суде Российской Федерации’’» (далее – Закон № 11-ФКЗ) установило дополнительные гарантии надлежащего исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Во-первых, следует обратить внимание на новый вид постановления, принимаемого Конституционным Судом Российской Федерации (высшим судебным органом конституционного контроля), по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного правового акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти – постановление о признании нормативного правового акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции Российской Федерации в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации. Стоит отметить, что указанный судебный акт также должен регулировать итоговые решения по жалобам на нарушения законом конституционных прав и свобод граждан. Во-вторых, предусматривается принцип недопустимости применения нормативного правового акта или отдельных его положений в истолковании, расходящемся с истолкованием, данным Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении. По мнению А. В. Колыбина, закрепление в Законе № 11-ФКЗ обязательности применения законодательных актов в тех истолкованиях, которые дал им высший судебный орган конституционного контроля, в полной мере не решает проблемы неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку установленный в настоящее время для Правительства Российской Федерации шестимесячный срок (срок, указанный в постановлении высшего судебного органа конституционного контроля) относится только к внесению необходимого законопроекта в Государственную думу. Указанным автором предлагается дополнить Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – Закон № 1-ФКЗ) положениями о том, что нормы законодательных актов, признанных высшим судебным органом конституционного контроля неконституционными, должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации в шестимесячный срок (срок, указанный в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации), который следует установить для принятия того или иного законодательного акта. Иначе создаются предпосылки для того, чтобы внесенные в Государственную думу во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации законопроекты рассматривались сколь угодно долго, а неконституционные нормы меж тем оставались в тексте законов [1, с. 20–24]. Одной из причин, связанной с ненадлежащим исполнением решений высшего судебного органа конституционного контроля на федеральном уровне, по мнению К. Е. Григорьева, является их субъективная оценка лицами, обладающими соответствующей правотворческой компетенцией и в силу своих политических или иных убеждений не желающими корректировать законодательство на основании признания нормативных правовых актов, договоров или их отдельных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации [2, с. 59–64; 3, с. 92–104]. Н. А. Шевелева в качестве причины видит отсутствие необходимого бюджетного обеспечения при формулировании Конституционным Судом Российской Федерации соответствующей позиции [4, с. 308]. Между тем исполнение решений высшего судебного органа конституционного контроля направлено на реализацию конституционных прав и свобод граждан, юридических лиц, которая носит социально ориентированный характер и по своей экономической природе доходной являться не может. Данный факт служит серьезным препятствием для своевременной, полной и надлежащей реализации соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку в силу своей объективности от воли должностных лиц государственных органов не зависит и связан с необходимостью обеспечения дифференцированного подхода в развитии общества и государства. Из обозначенных обстоятельств вытекает и третья причина, способствующая возникновению проблем при исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации. Речь идет об обязанности государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации на основании решения высшего судебного органа конституционного контроля. В информационно-аналитических отчетах, подготовленных Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Секретариат), неоднократно уделялось внимание вопросам повышения эффективности законодательного процесса в части, касающейся исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, и придавалось особое значение неукоснительному соблюдению правоприменительными органами требований об обязательности этих решений. Указанные требования касаются не только решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании законов и иных нормативных актов полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации, но и решений, которыми нормативный акт либо его отдельные положения признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации. Обозначенный вопрос в силу своей значимости должен находиться в центре внимания ученых, занимающихся проблемами конституционной законности. Вместе с тем, судя по анализу научной литературы и периодических изданий, в последние годы встречается немного публикаций, которые так или иначе затрагивают теоретические, а также практические аспекты деятельности органов прокуратуры по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации [5, с. 157–164; 6, с. 21–24; 7, с. 27–30]. Это может быть связано с тем, что ориентир, заданный законодателем для прокуроров, прежде всего направлен на соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов. Однако, как представляется, из их поля зрения не должна ускользать и правовая дисциплина работников органов публичной власти всех уровней. Стоит оговориться, что наше исследование не ограничивается рамками только лишь прокурорского надзора, поскольку, исходя из названия статьи, речь в ней пойдет о деятельности, которая позиционируется гораздо шире. В частности, будет рассмотрена проблематика, связанная с взаимодействием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам реагирования на надлежащее исполнение решений последнего. Согласно Конституции Российской Федерации и Закону № 1-ФКЗ, исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации не входит в его компетенцию, а обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти, которым эти решения адресованы. Качественное и своевременное исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, требующих изменения нормативного регулирования, обеспечивается слаженной работой всех заинтересованных органов государственной власти, включенных в законотворческий процесс, при условии детального изучения ситуации с исполнением всех решений, включая содержащие рекомендации федеральному и региональному законодателю. Как показывает анализ, сложившийся механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в целом подтверждает свою эффективность, способствуя преодолению законодательных и правоприменительных дефектов и приводя в большинстве случаев действующее регулирование и правоприменение в соответствие с выраженными Конституционным Судом Российской Федерации правовыми позициями [8]. Секретариатом поддерживается необходимое рабочее сотрудничество с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. В частности, с определенной периодичностью происходит процесс обмена материалами по вопросам исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках осуществления Секретариатом мониторинга исполнения составляются перечни решений, предполагающие изменения федерального и регионального законодательства, а также содержащие предложения рекомендательного характера по изменению законодательного и иного нормативного регулирования. Перечень решений, предполагающий изменения регионального регулирования, ежегодно направляется в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Речь идет о правовых позициях по совершенствованию действующего регулирования, в том числе посредством устранения его неопределенности и несогласованности. На данные решения не распространяются требования о порядке и сроках исполнения, предусмотренные ст. 80 Закона № 1-ФКЗ. Вместе с тем учет подобных рекомендаций, являющихся ориентирами в нормотворческой деятельности, позволяет преодолеть замеченные недостатки законодательства и избежать появления таковых в дальнейшем. В необходимых случаях полномочный представитель Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации вносит Генеральному прокурору Российской Федерации предложения по организации и обеспечению исполнения постановлений Конституционного Суда Российской Федерации [9]. В свою очередь Генеральная прокуратура Российской Федерации информирует Секретариат о результатах мониторинга нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, осуществляемого в рамках надзорной деятельности в связи с принятыми Конституционным Судом Российской Федерации решениями. Так, прокурорами ряда субъектов Российской Федерации проводилась ревизия регионального законодательства в связи с принятием постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 06.06.2019 № 22-П и от 01.11.2019 № 33-П [10]. На сегодняшний день можно констатировать продолжающуюся положительную динамику в части исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. Правительством Российской Федерации обеспечивается неотложное первичное реагирование по каждому решению Конституционного Суда Российской Федерации. При этом обязательными воспринимаются решения как о признании норм неконституционными (без дополнительных указаний федеральному законодателю), так и содержащие прямые указания о дополнительном регулировании. Вместе с тем серьезной проблемой является длительное неисполнение постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых ранее, что может приводить к нарушению конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в целом. Из положений ст. 6 и 80 Закона № 1-ФКЗ следует, что признание норм неконституционными влечет необходимость скоординированных действий компетентных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов, устраняющих либо корректирующих дисквалифицированную правовую норму. Руководствуясь ст. 80 Закона № 1-ФКЗ, субъекты законодательной инициативы вправе осуществлять подготовку законопроекта во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации. Однако именно на Правительстве Российской Федерации лежит обязанность разработки такого законопроекта, если иные управомоченные субъекты (например, депутаты Государственной думы) в разумный срок его не представили. В этих целях на основании поручения председателя Правительства Российской Федерации, адресованного федеральным органам исполнительной власти, совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится мониторинг правоприменительной практики по тем или иным вопросам. В случае если по итогам данной работы в Государственную думу не вносится соответствующий законопроект либо поручение председателя Правительства Российской Федерации и вовсе отсутствует, то в результате оказывается невыполненным (ни формально, ни по существу) требование об устранении из правовой системы нормы, дисквалифицированной в результате конституционного судопроизводства. При этом, хотя непосредственное действие решения Конституционного Суда Российской Федерации способствует устранению соответствующего пробела или иного недостатка регулирования, подготовка проекта нормативного правового акта или его дальнейшее сопровождение в ходе законотворческого процесса относится к компетенции Правительства Российской Федерации. Поскольку деятельность Правительства Российской Федерации, включая ее нормотворческую составляющую, не поднадзорна органам прокуратуры, вопрос о стимулировании принятия требуемых решений может решаться Генеральным прокурором Российской Федерации опосредованно путем использования допускаемых Федеральным законом от 17.02.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) процедур. Возможно прямое обращение в Правительство Российской Федерации со ссылкой на ст. 9 Закона о прокуратуре, так как она позволяет Генеральному прокурору Российской Федерации вносить предложения, в том числе о принятии нормативных правовых актов, в орган, обладающий правом законодательной инициативы, каковым в силу ст. 104 Конституции Российской Федерации является Правительство Российской Федерации. Однако целесообразным представляется информирование Президента Российской Федерации о непринятии Правительством Российской Федерации мер по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку глава государства по своему статусу является «куратором» федеральных органов исполнительной власти и нахождение вопроса под его контролем будет дополнительной гарантией ускорения нормотворческого процесса. В рассматриваемом случае при обращении с информацией к Президенту Российской Федерации можно делать ссылку на п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре, который фактически вменяет в обязанность органам прокуратуры информирование органов публичной власти о состоянии законности, а отсутствие (непринятие) требуемого нормативного правового акта негативно влияет на это состояние. В свою очередь федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормотворческую деятельность, обязаны внимательно отслеживать решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, которые относятся к их компетенции, и оперативно вносить в действующее регулирование необходимые изменения. Отсутствие поручения Правительства Российской Федерации, а также бездействие федеральных органов исполнительной власти по принятию конкретных правовых актов либо иных решений можно рассматривать как факты нарушения законов. Если в первом случае предлагается информировать Президента Российской Федерации, то во втором Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем руководителю соответствующего органа должно вносится представление об устранении нарушений законов при исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации со ссылкой на ст. 6 и 80 Закона № 1-ФКЗ. Представление об устранении нарушений законов, а также обращение в суд могут использоваться и при нарушении положений п. 5 ст. 80 Закона № 1-ФКЗ, обязывающего поднадзорные прокуратуре федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации либо признанные соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании договора, не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносить в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекращать действие договора. В контексте рассматриваемой темы необходимо отметить, что исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации зачастую означает и необходимость подзаконного регулирования, когда предметом проверки указанного органа конституционного контроля являются постановления Правительства Российской Федерации. По мнению А. Ю. Винокурова, Генеральный прокурор Российской Федерации должен быть прямо управомочен на обращение к главе государства с информацией в случае допущения Правительством Российской Федерации волокиты с принятием вытекающих из решения Конституционного Суда Российской Федерации постановлений. Вместе с тем указанным автором отмечается, что в настоящее время в рамках п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре вполне обосновано направление подобной информации Президенту Российской Федерации, поскольку факт признания постановления Правительства Российской Федерации несоответствующим (полностью или в части) Конституции Российской Федерации, а равно непринятие в законодательно установленные сроки решения по изменению или отмене такого постановления являются основаниями для реализации Генеральным прокурором Российской Федерации указанного полномочия [11, с. 480–481]. Таким образом прокурорская деятельность в свете дополнительных гарантий надлежащего исполнения на федеральном уровне решений Конституционного Суда Российской Федерации предполагает комплексный всесторонний подход, направленный на тесное взаимодействие с Секретариатом, информирование в соответствующих случаях Президента Российской Федерации и применение прокурорами полномочий, предусмотренных законодательством, для надлежащей оценки органами публичной власти принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений, необходимости учета ранее выраженных им правовых позиций, касающихся аналогичных либо смежных вопросов, прогнозирования вероятности новых обращений.

About the authors

A. S. Semenov

Author for correspondence.
Email: asemenov177@yandex.ru
Russian Federation

References

Supplementary files