К вопросу о необходимости усиления роли муниципального управления в реализации пространственного потенциала малых предприятий

Полный текст

Введение

Проблематика развития сектора малого и среднего предпринимательства в экономике России, ее регионов и муниципальных образований проанализирована во многих научных исследованиях (например, такими работами занимались Буров В.Ю. [1], Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. [2], Карпуни-
на Е.К. [3], Леонов С.Н. [4]); отражена в федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актах, а также развернуто представлена в различных программных документах. Несмотря на бурное развитие данного сектора российской экономики и значительный объем проведенных в этом направлении научных исследований, статистических обследований и пр., далеко не все актуальные вопросы развития и государственной поддержки МСП получили достаточное освещение. В частности, сохраняются значительные «лакуны» в анализе пространственных трендов развития сектора МСП, а также пространственных особенностей политики его государственной поддержки, в частности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Не прослеживается последовательное соотнесение этих мер поддержки МСП с ситуацией неоднородности экономического пространства страны, причем не только на межрегиональном, но и на внутрирегиональном уровне. Другими словами, используемые в настоящий момент меры развития и поддержки МСП слабо корреспондируют социально-экономическим и иным особенностям отдельных регионов и муниципальных образований. Следует обратить внимание на то, что пространственный аспект развития и политики государственной поддержки малого и среднего предпринимательства не получил адекватного отражения в таком документе, как Стратегия развития малого и среднего предпринимательства Российской Федерации до 2030 года. Поскольку подобные исследования и практические разработки не получили должного развития, данная ситуация негативно сказывается на социально-экономической эффективности функционирования сектора МСП, как и на действенности политики государственно-муниципальной поддержки малых и средних предприятий.

Разработка пространственного подхода в анализе факторов и тенденций развития региональной экономики и в формировании систем управления ею является одним из перспективных направлений научных исследований. Эффективное, сбалансированное развитие экономики Российской Федерации и ее регионов, в свою очередь, заявлено в качестве одной из приоритетных стратегических целей. Ее достижение может предполагать выполнение целого ряда задач по трансформации внутренней структуры экономики регионов, по переориентации хозяйственных связей и локации хозяйствующих субъектов, а также по формированию новых хозяйственных структур, что, как сказано в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., способно эффективно регулировать уровень неоднородности экономики отдельных территорий.

Одним из направлений пространственного развития экономики региона является реализация пространственного потенциала становления и деятельности малых и средних предприятий. Под таковым потенциалом в авторской трактовке понимается часть совокупного социально-экономического потенциала региона, представляющая собой общность достигнутого и перспективного уровней реализации способности малых предприятий эффективно использовать и наращивать ресурсы своей хозяйственной деятельности и, соответственно, влиять на многоуровневое социально-экономическое пространство региона, раскрываясь в экономическом, инновационном и социальном функциональных профилях [5].

Укажем на важную особенность большинства проводимых в настоящее время исследований проблем малых и средних предприятий. Как правило, такие предприятия изучаются в рамках того или иного сектора национальной экономики либо на примере экономики конкретного региона. При этом раскрывается преимущественно производственный потенциал этих предприятий в отношении осуществления того или иного вида экономической деятельности. Таким образом, превалирует отраслевой аспект изучения тенденций функционирования малых предприятий. Поддержание и развитие потенциала деятельности малых и средних предприятий представляет собой одну из главных задач деятельности всех органов публичной власти, особенно на территориальном уровне, где данные предприятия часто формируют собой основу занятости и доходов населения.

В России существует сложная трехуровневая система органов публичной власти, которая включает в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни публичной власти [6, с. 110–111]. Одной из существенных проблем в сфере государственной политики регулирования и поддержки деятельности малых и средних предприятий является «вертикальная разбалансированность» использования ресурсов. Под этим нами понимается тенденция увеличения доли ресурсов федеральной поддержки МСП при сокращении финансового и иного участия со стороны региональной и муниципальной власти. В его нынешнем состоянии российское местное самоуправление просто неспособно сформировать экономические и иные ресурсы для действенной поддержки локального сектора МСП.

В этой связи в настоящее время назрела проблема реформирования экономических, правовых и иных основ российского местного самоуправления. Это новации, связанные с более масштабным и разносторонним вовлечением данного уровня власти в практику стратегического планирования, в том числе в практику стратегирования развития сектора МСП [7]. Подтверждением необходимости активных преобразований в этом направлении является инициатива Президента РФ В.В. Путина относительно необходимости разработки новых Основ государственной политики в сфере местного самоуправления, а также изменения ключевых принципов организации местного самоуправления, его позиционирования в единой системе публичной власти [8]. В настоящее время Государственная дума РФ рассматривает законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», в частности имеющего целью реформирование институциональной структуры российского местного самоуправления, проведение существенных корректив по определению круга полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения и пр.

По нашему мнению, данный документ во многом имеет спорный характер. Его принятие в имеющемся виде может негативно сказаться на возможностях осуществления социально-экономической политики на муниципальном уровне. Это касается и политики развития и поддержки МСП.  Как мы полагаем, в законопроекте следует уточнить условия и механизм соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа единства публичной власти и ее составляющих элементов. Важно, в частности, утвердить необходимость закрепления за муниципальным
управлением обеспеченных ресурсной базой полномочий по развитию малых пред-
приятий.

 

Методы

В работе использованы основные общенаучные методы проведения социально-экономических исследований. Пространственная компонента исследования реализована на основе авторской структуризации экономического пространства Российской Федерации (табл. 1) в разрезе ряда ведущих документов стратегического планирования. Следует заметить, что в стратегических документах некоторых регионов, например, в Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года и Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года активно применяется субрегиональный уровень стратегирования.

Существуют различные научные взгляды на структуризацию экономического пространства и определение уровня его неоднородности, а также на выделение структурных единиц экономического пространства [9–17]. Нам близка частично нашедшая отражение в разработанной структуре точка зрения П.А. Минакира, который ранее отметил, что Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года основана на теории «полюсов роста». Это определяется тем, что в данной Стратегии экономическое пространство, в частности, включает в себя подсистемы (субпространства) с малыми «полюсами роста» (промзоны и территориально-промышленные комплексы, кластеры, территории опережающего развития, города и агломерации и др.) [18].

 

Основная часть

Направления структуризации пространственного развития экономики, полученные методом анализа документов стратегического планирования федерального уровня, представлены в таблице 2.

В результате  проведенного контент-анализа документов (табл. 2) выявлены следующие характерные особенности каждого из направлений регулирования пространственного развития, в частности в связи с развитием малого и среднего предпринимательства.

 

Таблица 1 – Структуризация экономического пространства в России

Table 1 – Structuring of the economic space in Russia

Уровень	Структурные единицы	Стратегические документы
		1	2	3	4	5	6
Макрорегиональный	Федеральный округ	–	+	+	+	+	–
	Макрорегион	+	–	+	+	+	–
Региональный	Регион	+	+	+	+	+	+
	Центр	–	+	+	+	+	+
	Агломерация	–	–	+	+	+	–
	Город	–	+	+	+	+	+
	Внеагломерационная территория	–	+	–	–	–	–
	Сельская территория	–	–	+	+	–	+
Муниципальный	Городской округ	–	–	–	–	+	+
	Муниципальный округ	–	–	–	–	–	+
	Муниципальный район	–	–	–	–	+	+
Локальный	Городское поселение	–	–	–	–	–	+
	Сельское поселение	–	–	–	–	–	+
Обозначения: 1 – Федеральный закон от 28.06.2014 № 172–ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 2 – Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года 3 – Прогноз долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года 4 – Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года 5 – Стратегия социально–экономического развития Самарской области на период до 2030 года 6 – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

Таблица 2 – Отражение в документах стратегического планирования федерального уровня перспектив пространственного развития экономики

Table 2 – Reflection of the prospects of spatial development of the economy in the documents of strategic planning at the federal level

Стратегический документ	Направления регулирования пространственного развития
	Приоритизация регионов	Оздоровление монопрофильных и депрессивных территорий	Стимулирование внеагломерационного развития	Формирование кластерных связей
Прогноз долгосрочного социально–экономического развития РФ на период до 2030 г.	+	–	+	+
Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в РФ на период до 2030 г.	+	+	+	+
Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 г.	+	–	+	–
Национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»	+	+	–	–

 

1) Выделение приоритетных регионов и территорий проводится в связи с неравномерностью распределения числа малых и средних предприятий и их концентрации, а также в связи с формированием льготных режимов для ускоренного развития хозяйственной деятельности в Крымском, Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах либо необходимостью развития инновационных видов деятельности в Сибири.

2) Развитие депрессивных территорий и монопрофильных городов страны предполагает содействие занятости и диверсификации экономики путем поиска новых перспективных направлений специализации в целях снижения зависимости от градообразующего предприятия. Среди приоритетных направлений, определенных на федеральном уровне, выделяется содействие современным производствам, выпускающим продукты с высокой добавленной стоимостью, малым формам хозяйствования, предприятиям сельского хозяйства, социального предпринимательства, развитию бизнес-проектов с невысокой стоимостью открытия.

3) Развитие внеагломерационных территорий может рассматриваться в связи с низкой численностью малых предприятий в целом либо по конкретным видам деятельности (в частности, туризм, сельское хозяйство) в разрезе малых и средних городов, сельской местности, на территориях, удаленных от крупных городских агломераций.

4) Кластерное взаимодействие формируется в связи с функционированием субъектов инфраструктуры: технопарков, индустриальных парков и бизнес-инкубаторов, а также территорий опережающего социально-экономического развития. Возникающие при этом хозяйственные связи устанавливают кооперацию малого бизнеса со средними и крупными предприятиями, что формирует устойчивые процессы кластерного сотрудничества.

Выделение приоритетных регионов относится к региональному уровню регулирования экономического пространства, а развитие депрессивных территорий и монопрофильных городов, внеагломерационных территорий, кластерное взаимодействие относятся к субрегиональному, муниципальному и локальному структурным уровням.

В Самарской области по состоянию на апрель 2023 г. действует ряд документов стратегического характера по регулированию деятельности МСП (см. рис.).

Исследование стратегических ориентиров пространственного развития малого и среднего предпринимательства в документах федерального уровня показало следующее. Важной особенностью малого предпринимательства указана его территориальная ориентированность (например, в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года). Отмечается значимая неравномерность размещения малых предприятий по субъектам Российской Федерации: около половины их числа приходится лишь на 10 регионов (Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года).

МСП является стратегическим ресурсом, развитие которого может стать «точкой роста» территориальной инновационно ориентированной высокотехнологичной экономики. На наш взгляд, это позволяет осуществить рассмотрение малого предпринимательства в качестве значимого пространственно ориентированного фактора развития экономики регионов. Региональная и муниципальная экономическая политика признаются значимым фактором, воздействующим на малое предпринимательство. Отдельный параграф Стратегии посвящен возможности позитивного влияния малого предпринимательства на депрессивные пространства и монопрофильные муниципальные образования в качестве важного фактора обеспечения занятости и проведения диверсификации экономики. Основными мерами поддержки МСП в Прогнозе названы региональные и муниципальные программы.

Результат анализа документов Самарской области относительно пространственного развития малых предприятий представлен в таблице 3.

В результате анализа были выявлены существенные недостатки практической проработки приоритетов, влияющие на возможности эффективной реализации пространственного потенциала малых предприятий на муниципальном уровне.

К ведению муниципальных образований в Российской Федерации относится стимулирование предпринимательской деятельности с выделением приоритетных видов и секторов. В связи с разработкой концепции Стратегии пространственного развития Самарской области подчеркивается необходимость развития в регионе малого предпринимательства на селе для повышения уровня и качества жизни населения этих территорий, а также для сглаживания межрайонной неоднородности социально-экономического развития.

В большинстве муниципальных образований Самарской области стратегии социально-экономического развития содержат анализ и перспективное видение малого предпринимательства как целостной структуры без дополнительной пространственной дифференциации и указания приоритетной локализации. Пространственное взаимодействие описано в единичных случаях (например, в Хворостянском районе). Из 37 муниципальных образований региона только в 18 рассматриваются локальные инвестиционные проекты, которые могут дать толчок социально-экономическому развитию пространства муниципального района; упоминается неоднородность развития внутри городского округа или муниципального района, присутствует обозначение внутренних и внешних пространственных связей или описано кластерное взаимодействие различных субъектов хозяйственной деятельности.

 

РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ

Национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»

Прогноз долгосрочного социально-экономического  развития РФ на период до 2030 г.

Прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований Самарской области

Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 г.

Программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в Самарской области» на 2019-2030 гг.

Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в РФ на период до 2030 г.

Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 г.

Стратегия пространственного развития Самарской области (в разработке)

Прогноз социально-экономического развития Самарской области на 2022–2024 гг.

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ

Прогнозы

Пространственные концепции

Программы и проекты

Документы стратегического целеполагания

Указ Президента РФ «О национальных целях развития РФ на период до 2030 г.»

Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований Самарской области

Программы по поддержке и развитию малых предприятий муниципальных образований Самарской области

 

Рисунок – Документы стратегического характера по развитию малых предприятий,
действующие на территории Самарской области, 2023 г.

Figure – Strategic documents on the development of small enterprises operating in the Samara region, 2023

 

Программа действий Правительства Самарской области по развитию малых и средних городов Самарской области на период до 2030 г. содержит указания на развитие туризма и промышленности в малых и средних городах, а также на опережающее развитие территорий с преференциальными условиями для предпринимательства. Также упомянута работа по участию в разработке Стратегии пространственного развития Самарской области и согласование муниципальных стратегий социально-экономического развития в рамках условий Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 г. Однако в документе отсутствует в явном виде указание на согласованность стратегических целей развития МСП и других предприятий в рамках агломерационного взаимодействия.

 

Таблица 3 – Отражение в документах Самарской области пространственно-территориальной организации малых предприятий

Table 3 – Reflection in the documents of the Samara region of spatial and territorial organization of small enterprises

Документ	Аспект пространственного развития			Замечания
	Специали–зация	Разме–щение	Взаимо–действие
Стратегия социально–экономического развития Самарской области на период до 2030 г.	+	–	+	Отсутствует пространственная конкретизация развития МСП с учетом перспективной специализации
Стратегии социально–экономического развития муниципальных образований Самарской области	+	+	+	В большинстве муниципальных образований слабо проработана  пространственно–территориальная организация МСП
Целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в Самарской области» на 2019–2030 гг.	+	+	+	Слабо проработана  пространственно–территориальная организация МСП
Программа действий Правительства Самарской области по развитию малых и средних городов Самарской области на период до 2030 г.	+	+	–	Не учтен агломерационный подход к формированию специализации МСП

 

Как установлено в ходе исследования, в стратегических документах в настоящее время слабо учитывается пространственный аспект полномочий органов власти по регулированию деятельности малых предприятий. Отсутствует разделение полномочий по видам муниципальных образований, которые, в свою очередь, существенно отличаются по экономическим и организационным возможностям. В то же время полномочия органов местной власти по данному кругу вопросов носят рекомендательный характер, то есть представляют собой право муниципальной поддержки малых предприятий при наличии остаточных ресурсов. При этом доля бездотационных (самодостаточных) муниципальных образований в Российской Федерации не превышает 15 %. Таким образом, муниципальная поддержка малых предприятий в настоящий момент не носит системного характера.

 

Обсуждение

В настоящее время в системе законодательства слабо прослеживается логическая взаимосвязь между поддержкой малых предприятий и усилением их роли в местной экономике, включением этих предприятий в производственные цепочки с формированием их более значимого пространственного влияния. В действующем ФЗ № 131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная роль предполагается по направлениям целевых программ развития и поддержки, формирования муниципального заказа, имущественной поддержки и формирования социально-психологической среды (в т. ч. популяризации предпринимательства). Тем не менее, на наш взгляд, отсутствует полноценное ресурсное обеспечение муниципального уровня власти, достаточное для эффективного стимулирования сектора малых предприятий и раскрытия их пространственного потенциала. 

Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предполагает эффективную структурную трансформацию и сокращение числа муниципальных образований, что формально повлечет увеличение уровня обеспеченности ресурсами. Однако в проекте слабо освещен аспект воздействия органов местного самоуправления на развитие малых предприятий, на усиление их роли на муниципальном структурном уровне экономического пространства. Мы полагаем необходимым уходить от сложившегося принципа о том, что достаточно прописать полномочия и задачи муниципальных образований по развитию сектора малых предприятий, и муниципальная система развития и поддержки малых предприятий будет полностью функционирующей. В мировой практике устоявшимся является активное взаимодействие малых предприятий и органов власти муниципального уровня, в т. ч.  в форме муниципально-частного партнерства. В то же время следует отметить необходимость, по крайней мере, добиться в ближайшей перспективе бездефицитного функционирования муниципальных бюджетов.

Предлагаемые полномочия публичной власти муниципального уровня включают в себя собственные полномочия, перераспределенные (делегированные) полномочия и добровольные (исполняемые при наличии ресурсов и не противоречащие законодательству). Таким образом, законодательные новации нацелены на более активное вовлечение муниципального уровня публичной власти в процессы развития локального экономического пространства. Однако и здесь на первое место встают вопросы ресурсного обеспечения предлагаемых к реализации полномочий.

 

Заключение

Рассмотрение приоритетов развития малых предприятий, закрепленных в различных стратегических и программных документах, позволило выявить стратегически важные структурные единицы экономического пространства, принципы их взаимодействия, различные аспекты их развития и специализации. В то же время на примере Самарской области выявлены явные лакуны в проработке приоритетов, влияющих на возможности эффективной реализации пространственного потенциала малых предприятий, в первую очередь на муниципальном уровне.

В работе доказана связь возможностей реализации пространственного потенциала малых предприятий с качеством управленческих решений, принимаемых органами публичной власти, прежде всего на местном уровне.  Представленные в законопроекте «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» правовые методические основы реализации пространственного потенциала малых предприятий региона требуют дальнейшей проработки в части институционального, информационного и организационного обеспечения всех предложенных процедур, в том числе по корректировке документов стратегического характера, действу-
ющих в регионе. По нашему мнению, итоговый вариант документа должен учитывать структурные характеристики экономического пространства региона и давать реальную возможность органам публичной власти муниципального уровня осуществлять целевое регулирование пространственных параметров деятельности малых предприятий.

 

Об авторах

Евгений Моисеевич Бухвальд

Центр федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН

Автор, ответственный за переписку.
Email: buchvald@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-9892-5930

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник

Россия, 117218, Россия, Москва, Нахимовский проспект, 32

Игорь Сергеевич Бессонов

Самарский государственный экономический университет

Email: igornews@rambler.ru
ORCID iD: 0000-0003-1118-336X

кандидат экономических наук, преподаватель кафедры «Региональная экономика и управление»

Россия, 443090, Российская Федерация, г. Самара, ул. Советской Армии, 141

Список литературы

Дополнительные файлы