Transformation of legal regulation of public relations in the context of the pandemic

Full Text

В современной юридической науке проблемам правового регулирования общественных отношений, а именно предмету, методам, способам, приемам, типам правового регулирования посвящено немало научных работ. Механизм правового регулирования, его элементы и правовое регулирование в целом включены в предмет как общетеоретических, так и отраслевых юридических исследований. Можно констатировать, что проблемы правового регулирования, а также использования юридических инструментов для регулирования общественных отношений были и остаются актуальными вопросами юридических дисциплин [2–6]. Основоположником конструкции механизма правового регулирования является известный теоретик С. С. Алексеев, который в работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» (1966) [7] заложил фундаментальные начала теории правового регулирования в целом. Под правовым регулированием ученый понимал осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения. По мнению С. С. Алексеева, право потому и возникает, что в соответствии с требованиями экономического базиса на определенной стадии развития общества оказывается необходимым при помощи юридических средств упорядочить общественные отношения, ввести их в определенные рамки, обеспечить их дальнейшее развитие, известным образом юридически воздействовать на них. Идеи правового регулирования получили свое дальнейшее освещение и в последующих трудах С. С. Алексеева [8, с. 47; 9, с. 300; 10, с. 260–287] Изучение правового регулирования было продолжено в трудах таких российских правоведов, как М. И. Байтин, А. В. Малько, С. А. Жинкин, Е. М. Савельев, В. А. Сапун, К. В. Шундиков. Правовое регулирование выступает одним из видов воздействия права на общественные отношения. Правовое воздействие является более широким понятием, чем правовое регулирование, и представляет собой результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальную систему собственно правовых средств (норм права, юридических фактов, правоотношений, актов реализации и применения права), иных правовых явлений, таких как правосознание, правовая культура, правовые принципы, правотворчество и т. д. Предмет, методы, способы и типы правого регулирования являются основополагающими характеристиками правового регулирования. По мнению автора, в настоящее время, в условиях пандемии COVID-19, правовое регулирование общественных отношений претерпевает серьезные транcформационные изменения. Данная пандемия вызвана стремительным распространением коронавирусной инфекции COVID-19. Всемирная организация здравоохранения объявила о чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения 30 января 2020 года, имеющей международное значение. 11 марта 2020 года она была признана пандемией. По состоянию на 02.02.2021 в ходе пандемии было зарегистрировано 103 377 424 случая заболевания в более чем 188 странах и территориях; более 2 236 454 человек скончалось. Всемирная организация здравоохранения еще в марте 2020 года призвала государства принять неотложные и самые решительные меры, чтобы обуздать распространение коронавируса, отметив вызывающие тревогу уровень его распространения и тяжесть. Таким образом, существенное изменение предмета правового регулирования, обусловленное созданием ситуации серьезной угрозы для здоровья населения, предопределило и применение соответствующих приемов и способов регулирования общественных отношений. В науке выделяют три основных способа регулирования общественных отношений: дозволение, позитивное обязывание и запрещение (запрет). Дозволение как «способ правового регулирования выражается в предоставлении участникам правовых отношений субъективных прав (управомочивание). Он проявляется в делегировании комплекса дозволений управомоченному лицу на совершение определенных действий» [12, с. 148]. Данный способ является одним из основополагающих в правовом регулировании. В условиях пандемии практически все государства были вынуждены ввести ограничения основных прав и свобод граждан. Жизнь и здоровье человека являются высшими ценностями. В этой связи нормы международного права в области прав и свобод человека прежде всего гарантируют наивысший уровень здоровья и закрепляют правила, которые обязывают государства принимать самые необходимые меры для предотвращения угрозы здоровья населения и оказания соответствующей медицинской помощи тем гражданам, кто в ней нуждаются. Международное законодательство предусматривает, что в ситуациях серьезных угроз для здоровья населения и чрезвычайных положений, угрожающих жизни нации в целом, возможны ограничения определенных прав и свобод. Однако данные ограничения необходимо вводить только в соответствующем порядке, установленном законом. Международные стандарты в области прав человека гласят, что вводимые ограничения должны быть научно обоснованными и, безусловно, необходимыми. Также вводимые ограничения должны быть соразмерными преследуемой цели и ограничены по времени действия, при этом должно соблюдаться человеческое достоинство. Так, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах признает за каждым человеком право на «наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья» и обязывает государства вводить необходимые меры для «предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними». Стоит констатировать, что пандемия COVID-19 по своему масштабу и последствиям создала реальную угрозу здоровью населения. В этих условиях вводимые государствами ограничения прав и свобод человека представляются, безусловно, оправданными. Примерами таких ограничений выступают ограничение свободы передвижения в связи с карантином или изоляцией. Данные ограничения неизбежно порождают нарушение привычного уклада жизни, дезорганизацию, недовольство населения ими. Ограничения прав не должны быть избыточно широкими и должны соответствовать определенным критериям. В 1984 году Экономическим и социальным советом ООН по правам человека были приняты Сиракузские принципы, содержащие важные рекомендации по вводимым государствами ограничениям прав и свобод в интересах охраны здоровья населения или в условиях чрезвычайного положения. Согласно Сиракузским принципам, любые вводимые ограничения прав и свобод в рамках мер, принимаемых для защиты населения, должны быть законными, необходимыми и соразмерными. Ограничения прав и свобод должны учитывать непропорциональные последствия для отдельных категорий населения и маргинализованных групп, должны быть ограничены во времени действия. Кроме того, Сиракузские принципы провозглашают, что вводимые ограничения должны преследовать законную цель, осуществляться в соответствии с законом, основываться на научных фактах, обеспечивать достижение такой цели при минимальных ущемлениях и ограничениях, а применение ограничительных мер не должно иметь дискриминационного или произвольного характера. Международный пакт о гражданских и политических правах3 также дублирует положения Сиракузских принципов. Данный документ провозглашает, что ограничения прав и свобод в интересах защиты здоровья населения должны быть необходимыми, соразмерными и законными и подлежать контролю. Прекращение работы предприятий и организаций, полный карантин, не ограниченный по времени, как правило, вводятся в спешке, без обеспечения защиты тех, кто находится на карантине, особенно групп риска, и, соответственно, не отвечают установленным требованиям. Введение на законодательном уровне таких мер, полное закрытие предприятий, в том числе общественного питания, часто носит дискриминационный и произвольный характер. Кроме введения ограничения основных прав и свобод субъектов права в условиях пандемии основными способами регулирования общественных отношений становятся запреты и позитивные обязывания. Под способом правового регулирования общественных отношений, таким как позитивные обязывания, понимается возложение на субъекта активной обязанности совершения каких-либо действий (например, обязанность платить налоги собственником помещения). Запрет как способ регулирования общественных отношений подразумевает возложение соответствующей обязанности воздерживаться от совершения определенных действий (например, работодателю запрещено привлекать несовершеннолетних к сверхурочным работам). Данные способы имеют определенное сходство – и тот и другой предполагают возложение обязанностей, но если в одном случае обязанности носят позитивный, активный характер, то в другом – пассивный [12]. Так, согласно Постановлению правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 г. № 121 «О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (с изменениями, внесенными 22.10.2020) , а именно п. 2.1.17 была запрещена деятельность ресторанов, кафе, столовых, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания с 23.00 до 06.00, а также, согласно п. 2.1.18, запрещена деятельность в области отдыха и развлечения на территории объектов общественного питания. В соответствии с п. 1.4.1 вышеуказанного постановления введена обязанность для граждан использовать средства индивидуальной защиты при пользовании общественным транспортом. Нахождение пассажиров во всех видах транспорта общего пользования без средств индивидуальной защиты запрещено. В свою очередь, п. 1.4.2 обязывает перевозчиков при оказании услуг по перевозкам пассажиров и багажа не допускать нахождения работников и пассажиров во всех видах транспорта общего пользования, в том числе такси, без средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук. Также, согласно п. 1.5, с 01.11.2020 запрещена деятельность организаций (индивидуальных предпринимателей), не имеющих уникального QR-кода. Это только небольшой перечень приведенных ограничений, запретов и обязываний. Субъекты РФ в зависимости от эпидемиологической ситуации полномочны вводить новые ограничения, запреты и позитивные обязывания. Изучение судебной практики по делам, связанным с оспариванием гражданами и юридическими лицами вводимых в условиях пандемии ограничений прав и свобод субъектов, наглядно свидетельствует, что большинство поданных заявлений в части оспаривания нормативных правовых актов судами субъектов были возвращены заявителям по формальным основаниям. В части принятых к производству суда исковых заявлений были приняты решения, согласно которым было отказано в удовлетворении требований заявителей. Например, по делу № 3a-176/2020 Санкт-Петербургский городской суд отказал со следующей формулировкой: «Рассматривая доводы административных истцов относительно нарушения оспариваемыми нормами их прав, свобод и законных интересов, суд принимает во внимание, что оспариваемыми нормами введены временные правила поведения, исключающие опасность непосредственного контакта с лицами, на которых может быть оказано негативное влияние, выраженное в распространении инфекции; введенные правила направлены не на ограничение прав граждан, а на защиту их жизни и здоровья». За несоблюдение запретов и неисполнение соответствующих обязанностей предусмотрены меры ответственности. Возложение юридической ответственности за совершенное правонарушение, т. е. применение соответствующих мер принуждения многие ученые относят к вспомогательным (дополнительным) способам правового регулирования. Полагаем, что этот способ правового воздействия выступает таковым, поскольку представляет собой вид обязанности претерпевать наказания, лишения. В качестве примера может служить следующая ситуация: проверка Роспотребнадзора в середине сентября 2020 года в Первом Санкт-Петербургском государственном мединституте имени Павлова выявила нарушения, в частности, на входе не у всех проверяют температуру, на втором этаже в холле толпились студенты без масок и соблюдения социальной дистанции, персонал кафедры терапии не обеспечен дезинфицирующими салфетками, допущение использования средств индивидуальной защиты сотрудниками кафедр с нарушением правил ношения маски (с открытым носом) и т. д. К ответственности привлекли исполняющего обязанности заведующего отделом, Петроградский районный суд Санкт-Петербурга назначил должностному лицу штраф в размере 25 000 рублей, это меньше низшего предела по части 2 статьи 6.3. КоАП РФ. В условиях пандемии изменение предмета правового регулирования общественных отношений привело также к применению преимущественно императивного метода правового регулирования, который построен на использовании таких способов регулирования, как позитивные обязывания и запрещение (запрет). Важно отметить, что именно предмет правового регулирования предопределяет, соответственно, и методы, т. е. совокупность способов правового воздействия на общественные отношения. Императивный метод регулирования характеризуется явным неравноправием субъектов. Отношения, складывающиеся между субъектами, отличаются субординацией и прямым подчинением, поскольку одним из участников отношений выступает компетентный государственно-властный орган. На основе способов правового регулирования построены два основных типа правового регулирования. Первый тип – «дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе». На этой формуле построен общедозволительный тип правового регулирования. Этот тип правового регулирования общественных отношений отличается строго и четко установленными запретами. Стоит отметить, что объем этих запретов при данном типе правового регулирования невелик, а объем дозволений не определен: все, что не запрещено [12]. Данный тип правового регулирования способствует проявлениям самостоятельности, активности, инициативности участников общественных отношений. Такие отрасли права, как гражданское, семейное, характеризуются наличием данного типа правового регулирования. Второй тип правового регулирования сформулирован как: «запрещено все, кроме прямо разрешенного». При данном типе регулирования участники правовых отношений могут совершить только действия, которые прямо разрешены законом. Остальные действия запрещены. «Данный тип правового регулирования носит название разрешительного. Примером отрасли права, которой присущ данный тип регулирования, выступает административное право. Поскольку в законодательстве объем полномочий государственно властных органов определен их компетенцией. Все, что выходит за пределы компетенции, категорически запрещено» [11, с. 16–23]. Подводя итог, можно прийти к выводу, что в условиях пандемии государствами вводятся существенные ограничения основных прав и свобод субъектов права, кроме того, основными способами регулирования общественных отношений становятся запреты и позитивные обязывания. В этой связи можно утверждать, что во многих отраслях права начинает доминировать разрешительный тип правового регулирования общественных отношений, который базируется на принципе «запрещено все, кроме того, что прямо разрешено законом». Вышеизложенное наглядно свидетельствует о явной трансформации правового регулирования в условиях пандемии.

About the authors

M. G. Smirnova

Author for correspondence.
Email: msm777@inbox.ru
Russian Federation

References

Supplementary files