Identification of the law of the European Union and its relation to public international law

Full Text

Процесс постепенного сближения национальных рынков и формирования на основе данного объединения как минимум целостного хозяйственного комплекса, как максимум политического союза происходит в рамках международной организации. Изучение множественности моделей интеграционных союзов, созданных на основе как локальных, так и региональных интересов государств-участников, базирующихся на различных принципах, все же исходит из проверенного временем примера Европейского Союза. Исследователи, ставя вопрос об актуальности международно-правового статуса ЕС, определяя сущность права «уникального международного объединения», как правило, начинают с цитаты профессора С. Ю. Кашкина о том, что «правовая природа права Европейского Союза имеет комплексный, гетерогенный характер, совмещающий в себе видоизмененные для целей Союза черты как внутригосударственного, так и международного права» [1]. В контексте данного исследования мы исходим из интегративного понимания системы права, выработанного научной школой, сформировавшейся в Российском государственном университете правосудия (основоположники – В. В. Ершов, Е. А. Ершова, В. Н. Корнев и др.). Система права представляет собой совокупность однородных элементов, состоящую из форм права и складывающуюся в две подсистемы – национальное и международное право [2]. Таким образом, правовая система – это комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой правовых норм, юридической практики и правовых институтов, отражающий состояние правовой действительности в конкретно-исторический и временной период развития государств, образующих Европейский Союз. Необходимо сказать, что в современном мире постулаты доктрины верховенства права начиная с середины XX в. постепенно приобретают развитие и обновление на наднациональном уровне, а ключевым источником формирования представлений о верховенстве права становятся международно-правовые акты. При этом, несмотря на то что требования по утверждению и соблюдению принципа верховенства права закреплены во многих соответствующих актах (международных договорах, соглашениях, декларациях и хартиях, уставах и документах ведущих межгосударственных организаций), особое значение все же имеет такое регулирование верховенства права, действенность которого обеспечивается специальными механизмами его гарантирования [3]. В этом контексте необходимо проанализировать правовой порядок ЕС и в первую очередь его соотношение с международным правом. Профессор А. Петерс определяет, что для ЕС понятие «парадигма правопорядка» имеет тройное значение. Во-первых, термин «европейский правопорядок» нередко используется исключительно только как синоним европейского права и в этом случае не требует научного пояснения. Во-вторых, это объяснение правовой природы права ЕС и его соотношения с правопорядками государств-членов. В-третьих, «европейский правопорядок», наравне с понятием «правовое сообщество», обозначает систему, основанную на принципах правовой государственности. Основная установка понятия правопорядка идентична направленности этого термина в литературе как по международному, так и по конституционному праву [4]. Вопросы определения роли права ЕС в международном публичном праве породили широкий спектр теорий, основанных на плюралистическом и конституционном подходах. Согласно классической теории международного права, ЕС является международной организацией, которая стала носить конституционный характер, сочетая в себе особенности международной организации и государства. Российские и зарубежные авторы приходят к выводу, что эмпирически нет сомнений в конституционной природе ЕС, хотя суждения о необходимости конституционализации ЕС достаточно противоречивы. Конституционный подход относительно природы правопорядка ЕС заключается в том, что он носит характер sui generis, обладает институциональным механизмом, который он разделяет с международным и внутригосударственным правопорядками. Сказанное означает, что обширная сфера регулирования, законодательная и судебная независимость, верховенство закона и юридический характер порядка ЕС указывают на его уникальный характер, что выражается в отступлении от обычных принципов международного права [5]. Общепринято, что истоки права ЕС должны быть найдены в публичном международном праве. Однако международно-правовая основа Союза как динамичной, эволюционно развивающейся организации «правительственной» направленности была подвергнута сомнению как со стороны Суда ЕС, так и со стороны доктрины. Так, в решении по делу Van Gend en Loos 1963 г. Суд ЕС назвал Европейский Союз «новым видом международно-правового порядка» [6]. Далее последовало решение по делу Costa v. E.N.E.L. 1964 г. [7], в котором Суд ЕС провозгласил примат права ЕС над любыми нормами внутреннего права, в том числе над национальными конституциями. Впоследствии Суд ЕС провозгласил Договор о ЕС «конституционной хартией Сообщества», и была объявлена «конституционализация» ЕС вместе с провозглашением доктрин прямого и косвенного эффекта права ЕС [8]. Почему уход от общего международного права был столь радикальным? Почему Суд ЕС провозгласил автономию европейского правового порядка, вместо того чтобы рассматривать его как специализированный, автономный режим международного права? Конечно, холодная война серьезно ограничила значение универсального международного права и его потенциал для политической, экономической и социальной интеграции. Как заметил В. Фридман, «будущее международного права в то время было региональным» [9]. Но подобные региональные режимы не обязательно должны были формировать автономные правовые порядки. Например, большинство международных организаций продолжают функционировать, оставаясь частью в универсальном международном праве. Так почему же Суд ЕС именно таким образом отделил право ЕС от международного? История права ЕС объясняет идею автономии как результат внутренней динамики по отношению к европейской интеграции. Согласно А. Воше, «в то время, когда политическая интеграция стагнировала, Суд ЕС воспользовался шансом продвинуть интеграцию с помощью закона, или, если быть более точным, через судебную систему» [10]. Представители западной доктрины объясняли перспективу права ЕС, которая выходит за рамки политики власти, исходя из международно-правовых истоков идеи Европы как единого правового сообщества (Rechtsgemeinschaft). В своей знаменитой речи Die EWG – Eine Rechtsgemeinschaft, произнесенной за несколько месяцев до суда в 1963 году, В. Халльштейн рассмотрел юридическое сообщество, представленное ЕС, в традициях XIX века – droit public de l’Europe, классического европейского международного права [11]. Профессор В. Халльштейн понимал его в качестве «гибрида между более свободными, ныне недостаточными формами сотрудничества, предоставляемыми последними, и более тесными формами сотрудничества, характерными для федеративных государств». Таким образом, В. Халльштейн объяснял и защищал идею юридического сообщества sui generis, ссылаясь на европейскую исключительность в истории международного права [12]. С этой точки зрения автономия европейского правового порядка выполняет функцию, эквивалентную функции христианства или цивилизации в то время, когда международное право все еще оставалось, на взгляд В. Халльштейна, европейским. К слову, основная цель создания Европейского сообщества состояла не только в интегративном содействии более высокому уровню правового сотрудничества между его членами, но также исключению остальных государств из сферы права сообщества. Конечно, с одной стороны, в свете стремления к автономии новых независимых государств, с другой – доктрины прямого действия и примата международного права, у нового правопорядка не было шансов на выживание в общем международном праве. Однако в рамках ЕС в то время возникают прочные барьеры против воздействия международного права. В качестве автономного правового порядка Суд ЕС организовал отношения между законодательством Союза и международными правовыми нормами в соответствии со строго дуалистическими принципами. Суд яростно защищал свою позицию хранителя автономии права Союза, даже против Европейского суда по правам человека. Аналогичные позиции заняли суды государств – членов ЕС. Необходимо отметить, что в академических кругах также стремились отделить ЕС от международного права, сосредоточив внимание на предполагаемой конституционализации правового порядка ЕС. Профессор Б. Н. Топорнин определял европейское право как отдельное, особое право, имеющее не только свои границы, но и свою собственную природу, которое по своей сущности отличается от традиционного международного права [13]. Аналогичной позиции придерживался таджикский исследователь М. Н. Раджабов: «...появление европейского права в рамках системы международного права не означает, что оно является его отраслью или институтом» [14]. Казахский исследователь Ф. А. Ержанова, цитируя исключительно положения Суда ЕС, пишет, что «в отличие от традиционного права международных организаций, основной целью которого является регулирование корпоративной деятельности самой организации, законодательство ЕС направлено прежде всего на обеспечение развития интеграционных процессов между отдельными государствами – членами ЕС. В силу этого право ЕС имеет ряд весьма специфических особенностей: право ЕС имеет приоритет перед национальным законодательством государств-членов; его положения являются обязательными не только для государств-участников, но и для их физических и юридических лиц» [15]. Е. С. Остапенко в своих исследованиях однозначно исходит из того, что «европейское право образует самостоятельную отрасль права, особый порядок, который существует вместе с международным правом, параллельно с ним и не является его составной частью». Безусловно, пишет автор, две отрасли находятся в тесном взаимодействии, однако отсутствие взаимной подчиненности и иерархии норм данных правовых отраслей лишает возможности вывести аксиому о том, что в случае коллизии нормы международного права имеют приоритет перед нормами права ЕС. Кроме того, источники международного права имеют особый статус в правоприменительной практике ЕС [16]. По словам Е. С. Остапенко, «международная правосубъектность не выделена в качестве отдельной статьи, однако данное положение является очевидным и следует из природы ЕС, который является международной организацией. Международные организации являются субъектами международного права, хотя их правосубъектность носит функциональный характер, то есть международная организация действует на международном уровне в пределах компетенции, отведенной ей ее учредительными документами» [16]. На наш взгляд, вышесказанное не определяет природу европейского права в системе международного права и оставляет ЕС как международную организацию без международной основы. Профессор Дж. Вейлер, будучи рьяным сторонником европейского конституционализма, подчеркивая институционную структуру Союза, писал, что она строится «не на общих принципах международного права, а на определенной межгосударственной правительственной структуре, базирующейся на конституционной хартии и конституционных принципах» [17]. Американский исследователь видел перспективу развития ЕС в качестве новой политико-институционной структуры с обязательным налогообложением для нужд Европейского парламента [18]. Итальянский профессор М. Кремона выделяет следующие черты ЕС как глобального субъекта и уникальной в своем роде интеграции государств: 
– интеграция ЕС является базовой моделью для иных интеграционных групп государств;
– ЕС развивает концепцию «нормативной силы», стремясь оказывать влияние на представления иных международных субъектов;
– выступает гарантом экономической и политической стабильности в европейском регионе [19: 20].
Также «конституционную» теорию поддерживала исследователь Ю. А. Клочкова, отмечая, что «право Союза является обязательным для государств-членов, юридических и физических лиц. Решения Союза приобретают обязательную силу вследствие их принятия органами, наделенными полномочиями в соответствии с Договорами, а не в связи с тем, что были утверждены государствами-членами. Эти черты отличают ЕС от обычной межправительственной организации. К числу федеральных признаков следует отнести избираемый с 1979 г. Европейский парламент и формирование за счет собственных средств бюджета ЕС, преобладание европейского права перед национальным в судебной практике ЕС, а также наличие основных правовых гарантий во множестве статей Договора и в судебной практике Европейского Суда» [21]. Рассматривая общий подход о правовом статусе и влияние международного права в правовом порядке ЕС, необходимо сказать, что договоры Союза не содержат каких-либо четких норм о статусе международного права в рамках законодательства ЕС. Сказанное выше порождает суждения, подобное высказыванию швейцарского профессора С. Бессона: «Законодательство ЕС освободилось от международного права и внутригосударственного права, став автономным правопорядком, функционируя как конституционный автономный правопорядок» [22]. Из этого следует, на наш взгляд, утопия – конституционный строй без конституционализма. Будучи сторонником глобального юридического плюрализма, С. Бессон предполагает, что демократия «скорее должна быть суперкритерием» из-за ее высшей легитимности при «выборе среди остальных». Тем не менее она также осознает, что определение демократии в международных и национальных нормах «остается чрезвычайно сложным» [23]. И, можно добавить, демократия не всегда является суперкритерием правопорядка, нормы которого могут вступать в конфликт c другим правопорядком. Несмотря на то что статья 216 (2) ДФЕС гласит, что договоры являются обязательными для институтов ЕС и государств-членов, данное положение относится к обязательному действию соглашений на международном уровне, а не к их влиянию на законодательство ЕС. Поэтому, на наш взгляд, данный вопрос необходимо рассматривать через практику Суда ЕС, опираясь на подходы государств по взаимодействию национального и международного права, а также адаптируя такие подходы к конкретной ситуации в рамках ЕС. В контексте идей профессора О. М. Мещеряковой о соотношении права ЕС и суверенитета государств-членов, точка зрения Ю. А. Клочковой представляется спорной. Государственная власть не может быть автономной, то есть государства, а не их органы являются субъектами международного права. ЕС в качестве международной организации интеграционного характера создан государствами для достижения поставленных ими целей. Но развитие в ЕС пошло таким образом, что институты Союза, созданные самими же государствами на основе договоров, всячески оспаривают у государств их суверенные компетенции [24]. Рассуждая относительно данного вопроса, хотели бы сказать следующее. В 2004 году создается новая процедура назначения Комиссии и появляются механизмы отхода от принципа наднациональности. Профессор М. М. Бирюков уже тогда писал, что «наднациональность в международных организациях, в том числе в ЕС, не должна ущемлять суверенные права государств-членов. Наднациональные элементы должны использоваться для повышения эффективности международного сотрудничества» [25]. Спустя двадцать лет мы можем наблюдать именно то, о чем предупреждали международники, – злоупотребление со стороны органов ЕС. Даже самые еврооптимистично настроенные сторонники ЕС признают наличие глубокого кризиса современного проекта евроинтеграции. Это связано в первую очередь с чрезмерной бюрократизацией ЕС, с созданием так называемой еврократии. На современном этапе развития интеграционного процесса в Европе можно говорить о том, что государства-члены утратили контроль над созданными институтами, которые определяют вектор развития права ЕС не-зависимо от государств-членов. Таким образом, в ЕС соотношение государственного суверенитета государств-членов и наднациональности «усложняется тем, что в нем создана система органов, которые претендуют на наднациональность и которые «творят» право ЕС помимо договоров» [24]. Благодаря рассмотренному выше вопросу идентификации права ЕС и его соотношения с международным правом мы можем не только понять феномен ЕС как интеграционного объединения и международной организации, но и проанализировать результат автономности ЕС от универсального международного права. Процесс интеграции является объективным и закономерным трендом современного миропорядка, который, на наш взгляд, должен приводить к укреплению авторитета международного права в любых так называемых продвинутых формах экономического и политического сотрудничества. На сегодняшний день оптимальной площадкой для формирования устойчивого многополярного международного правопорядка на основе диалога различных стран может стать интеграционный союз БРИКС. Уникальный формат сотрудничества позволил увеличить число стран-участниц, одновременно с этим большинство экспертов прогнозируют логичное институционное наращивание в рамках БРИКС. Сможет ли открытый, неформальный характер сотрудничества трансформироваться в многоуровневую систему управления? Безусловно, с изменением траектории экономических интеграций новые теоретические концепции осмысления уникальных моделей межгосударственного сотрудничества примут во внимание колоссальный исторический опыт исследователей прошлых лет.

About the authors

E. Yu. Marukhno

Author for correspondence.
Email: katja-marukhno@yandex.ru
Russian Federation

References

Supplementary files