Prohibition of the use of mobile communications in educational institutions as a subject of prosecutorial supervision

Full Text

Актуальность вопроса ограничения использования мобильных средств связи в учебных заведениях существует не первый год. Для его решения на уровне локальных правовых актов учебных заведений были введены и действуют определенные правила, которым должны следовать обучающиеся при использовании мобильных средств связи. Несмотря на общий запретительный характер этих правил, единством содержания они не обладают. Отчасти это было связано с тем, что на законодательном уровне данный вопрос до недавнего времени не был урегулирован. 19.12.2023 статья 43 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) была дополнена пунктом 4.1 следующего содержания: обучающиеся обязаны не использовать средства подвижной радиотелефонной связи во время проведения учебных занятий при освоении образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования, за исключением случаев возникновения угрозы жизни или здоровью обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, иных экстренных случаев [1]. Надзор за образовательными организациями возложен на прокуратуру в силу статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [2], согласно которой предметом прокурорского надзора являются, в частности, исполнение законов органами управления и руководителями некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Кроме того, приказом Генерального прокурора РФ от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов» [3] установлено, что соблюдение прав несовершеннолетних в сфере образования является особым предметом надзора прокуратуры. Об актуальности и приоритетности данного направления прокурорской деятельности также упоминается в литературе [4–6]. Необходимость внимания прокуратуры к исполнению указанного законодательного нововведения обусловлена прежде всего задачей обеспечения соответствия локальных правовых актов образовательных организаций требованиям федерального закона. Внесенное в Закон об образовании дополнение является основанием для актуализации правил внутреннего распорядка конкретных образовательных организаций, исключения положений субъективного толкования законодательного правила, механизма его реализации и последствий нарушения. Прокурорский надзор в рамках рассматриваемого вопроса призван обеспечить единообразное, правильное и точное понимание и применение поднадзорными лицами закрепленного в Законе об образовании ограничения по использованию средств радиотелефонной связи обучающимися. В качестве указанных лиц в данном случае выступают государственные, муниципальные и частные образовательные организации, их руководители [7, с. 251]. Предметом прокурорского надзора в рамках рассматриваемого вопроса являются: а) проверка локальных правовых актов образовательных организаций на предмет их соответствия Закону об образовании, недопущение фактов искажения содержания нормы закона в правилах внутреннего распорядка учебных заведений; б) проверка исполнения федерального закона поднадзорными лицами на предмет выявления незаконного ограничения или лишения права владения средством мобильной связи, применения к обучающимся мер воздействия, не основанных на законе. Анализ содержания ограничения, введенного Законом об образовании, позволяет указать на следующее: а) подвижная радиотелефонная связь представляет собой способ связи, при котором доступ абонента к каналу связи осуществляется без использования кабеля, а связь с абонентским устройством осуществляется по радиоканалу [8]. Закон об образовании не называет конкретных видов технических средств подвижной радиотелефонной связи, использование которых запрещается во время учебных занятий, следовательно, речь идет о любых устройствах, которые позволяют осуществлять связь по радиоканалу. К последним относятся мобильные телефоны, смартфоны, планшеты, умные часы с возможностью голосового, текстового общения, иные устройства с сим-картой, например, ноутбук (далее – средства связи); б) Закон об образовании накладывает определенные ограничения лишь на одно из правомочий собственника или иного законного владельца вещи, а именно на пользование средством связи. Данное правомочие представляет собой основанную на законе возможность эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления [9]. С учетом этого ограничение, сформулированное в Законе об образовании, предполагает, что обучающийся обязан воздержаться от любой эксплуатации средств связи во время проведения занятий. Закон не устанавливает разрешенные виды использования мобильных устройств, например, в целях, не связанных с передачей голосовой или текстовой информации по радиоканалу. Поэтому можно сделать вывод о том, что обучающийся не вправе использовать смартфон, планшет, в том числе для просмотра информации, заранее размещенной в собственном устройстве, например, для презентации, изложения доклада, реферата, сообщения и т. д. В целом общий запретительный подход к использованию средств связи на занятиях представляется разумным, поскольку педагог ограничен в фактической возможности проверки уважительности причины использования устройства на занятии. Вместе с этим полагаем, что в Законе об образовании могло быть предусмотрено дополнительное исключение из общего правила, которое бы предполагало, что ученик вправе использовать устройство в образовательных целях с разрешения педагога. Иные правомочия собственника, такие как владение и распоряжение техническим устройством, Закон об образовании не затрагивает. Следовательно, закон не ограничивает возможность обучающегося иметь у себя средство связи, в том числе во время проведения занятий, то есть сохранять над ним фактическое обладание. В силу частей 1, 2 статьи 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Только федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека и гражданина (часть 3 статьи 55 Конституции РФ). Изложенное свидетельствует о незаконности включения в правила внутреннего распорядка учебных заведений каких-либо правил, разрешающих работникам образовательных организаций изымать мобильные устройства у обучающихся или иным образом принуждать их перед учебным занятием сдавать телефоны и иные средства связи в специально отведенные для этого места. Закон об образовании не предполагает подобного ограничения права собственности или иного права законного владения учеником принадлежащим ему устройством. В основе решения временно отказаться от права владения техническим устройством (на время проведения занятия) может лежать исключительно воля самого ученика и/или его законного представителя. Среди лиц, интересующихся рассматриваемой темой, возникает вопрос о правовой природе отношений, возникающих между обучающимся и учебным заведением, в случае сдачи первым средства связи в специально отведенное для этого место в школе. Полагаем, что подобного рода отношениям свойственны признаки договора хранения (глава 47 ГК РФ). При этом важно отметить, что Закон об образовании рассматривает запрет на использование средств связи как обязанность обучающегося. Он не возлагает на учебное заведение задачу создавать какие-либо условия для исполнения этого запрета (например, принимать телефоны на хранение и/или выделять для них места в классе, требовать от педагога собирать устройства связи до занятия, а по его завершении раздавать их обратно). Обучающийся самостоятельно определяет вариант необходимых действий, которые он должен совершить, чтобы не допустить нарушения установленного правила: например, он может оставить смартфон дома или хранить средство связи в сумке во время проведения занятия. Поэтому указанные выше размышления о характере отношений не имеют смысла, так как в силу закона они не возникают. Бесспорно, при наличии обоюдной воли сторон данные правоотношения могут иметь место, но их природа будет определяться уже решениями конкретных участников. Так, например, учебное заведение может не принимать на хранение средства связи, а предоставить в безвозмездное пользование ящик или ячейку в шкафу, которые возможно использовать для личных вещей с условием самостоятельной ответственности учеников за сохранность и целостность собственного имущества; в) Закон об образовании, устанавливая ограничение на использование средств связи обучающимися, определенным образом очерчивает временной период действия ограничений – это время проведения учебных занятий, причем речь идет об освоении образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования. В отношении высших учебных заведений данное ограничение не действует. Следовательно, в иное время, кроме учебных занятий, т. е. на перемене, в период внеурочной деятельности закон не ограничивает право на использование средств связи. Иной порядок, предусмотренный в правилах внутреннего распорядка обучающихся, будет нарушать Закон об образовании; г) из общего правила о запрете использования средств связи во время проведения учебных занятий Законом об образовании сделаны следующие исключения: наличие угрозы жизни или здоровью обучающихся, работников организации, иных экстренных случаев. Закон не определяет и не перечисляет характер и виды подобных ситуаций. Полагаем, что их детализация на уровне локального акта также избыточна, но в целом допустима при условии сохранения открытого перечня экстренных случаев. Понятие «экстренный случай» в действующем законодательстве не раскрыто. Но использование такой широкой по своему содержанию категории показывает, что законодатель не стремился сделать исключительными случаями только ситуации, несущие в себе непосредственно угрозу жизни, здоровью, имуществу обучающихся и работников организации. Применительно к рассматриваемому запрету в отношении использования средств связи считаем возможным относить к экстренным случаям любые обстоятельства, которые не свойственны привычному учебному процессу или могут быть связаны с личными причинами обучающихся. По мнению автора, в число экстренных случаев входят, например, ситуации внезапного прекращения подачи какого-либо энергоресурса в учебное заведение или случаи, когда обучающийся вынужден использовать средство связи в целях осуществления мониторинга, поддержания собственного здоровья или в целях связи с больным человеком. При этом, если необходимость использования мобильного устройства связана с личными обстоятельствами, то их наличие должно быть подтверждено документально. Отдельного внимания заслуживает вопрос об ответственности за нарушение обязанности, возложенной законом на обучающегося, – воздержаться от использования мобильных средств связи на учебных занятиях. В силу пункта 3.1 статьи 43 Закона об образовании основным субъектом контроля за соблюдением режима использования средств связи на учебных занятиях являются педагогические работники организации, осуществляющие образовательную деятельность. Соблюдение запрета использования мобильных устройств относится к правилам внутреннего распорядка обучающихся, выступает одним из требований к дисциплине на учебных занятиях. За неисполнение или нарушение данных правил и требований к обучающимся могут быть применены меры дисциплинарного взыскания – замечание, выговор, отчисление из образовательной организации (пункт 4 статьи 43 Закона об образовании). В отношении учащихся по образовательным программам дошкольного, начального общего образования, а также обучающихся с ограниченными возможностями здоровья меры дисциплинарной ответственности за использование средств мобильной связи на занятиях применяться не могут (пункт 5 статьи 43 Закона об образовании). Крайняя мера ответственности в виде отчисления может быть применена только к лицу, достигшему возраста 15 лет и при условии, если иные меры дисциплинарного взыскания и меры педагогического воздействия не дали результата, а дальнейшее его пребывание в организации оказывает отрицательное влияние на других обучающихся, нарушает их права и права работников организации. Закон об образовании не предполагает иных мер ответственности в отношении обучающихся за использование средств связи на учебных занятиях, кроме указанных мер дисциплинарного характера. В связи с этим включение в правила внутреннего распорядка образовательной организации не предусмотренных законом мер воздействия (например, таких как изъятие мобильного устройства педагогом в случае его использования учеником на занятии, установление запрета входить на занятие с подобным устройством и иные подобные меры) является нарушением и требует внесения акта прокурорского реагирования в адрес руководителя образовательной организации в целях исключения из содержания локальных правовых актов положений, противоречащих федеральному закону. Анализ правил внутреннего распорядка обучающихся общеобразовательных учреждений (в части положений, посвященных ограничениям на использование средств связи) показал, что во многих из изученных случаев содержание данных правил не приведено в соответствие с п. 41 статьи 43 Закона об образовании. Кроме этого, в отдельных примерах имеются спорные положения, нарушающие Закон об образовании. Надзор за законностью правовых актов отнесен Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 к числу основных направлений надзорной деятельности прокуратуры [10]. При оценке законности локальных правовых актов образовательных организаций на предмет их соответствия статье 43 Закона об образовании органам прокуратуры следует обращать внимание на положения следующего характера: – возложение на обучающихся обязанности помещать по указанию педагога имеющиеся у них средства мобильной связи в специальные места для их хранения, а по завершении занятия забирать их оттуда. Подобная обязанность противоречит Закону об образовании, который не накладывает каких-либо ограничений на владение имуществом; – установление правила о том, что педагог может разрешить обучающемуся пользоваться средствами связи на занятии в образовательных целях. Несмотря на общую рациональность данного подхода, следует указать, что Закон об образовании не содержит подобного исключения из общего правила о запрете использования средств связи во время учебных занятий; – перечисление экстренных случаев, в которых обучающиеся вправе использовать средства связи на занятиях, в виде исчерпывающего перечня ситуаций; – установление запрета на использование средств вне времени учебных занятий, например, на перемене, в столовой, во внеурочное время и т. п.; – разрешение использования средств связи только в определенных местах образовательной организации, например, исключительно в холле учебного заведения; – закрепление права педагогов и иных работников образовательной организации изымать средства связи в случае нарушения установленного ограничения на их использование во время занятий. В заключение отметим, что выявление фактов несоответствия правовых актов образовательных организаций положениям федерального закона является основанием для применения мер прокурорского реагирования. Любые разъяснения и детализация ограничений, связанных с использованием средств связи, на локальном уровне учебных заведений должны соответствовать закону и не искажать его смысла. Расширительное, субъективное толкование образовательной организацией подобного рода законодательных правил порою влечет за собой нарушение закона, а также прав и свобод человека и гражданина.

About the authors

D. A. Lobachev

Author for correspondence.
Email: lobachev.da@ssau.ru
Russian Federation

References

Supplementary files