Development of legislation on special natural value areas and natural monuments: historical and legal aspects

Full Text

Общественный разум осознал важность и значимость бережного отношения к окружающей природе, прочувствовал необходимость проведения реальной политики по защите ценных территорий и природных объектов. Невозможно оспорить значимость памятников неповторимого природного и культурного наследия Российской Федерации во всемирной истории и при оценке важнейших достижений человеческой цивилизации. Углубленный интерес к определенным современным проблемам охраны природных земельных или водных пространств и объектов наследия с особым режимом предполагает понимание генезиса формирования отечественной системной структуры законов об особо охраняемых государством природных территориях и объектах высокой значимости. В современной специальной правовой литературе, бесспорно, отражается интерес российских и зарубежных ученых к существующим де-факто правовым проблемам охраны территорий, представляющих особую природную ценность, и памятников природы, но при этом очевидна потребность в системном историко-правовом изучении определенной категории вопросов, связанных с данными проблемами. Наблюдается феномен, когда в условиях жизни того или иного современного общества информационное обучение и воспитание становятся невозможными без изучения природного и историко-культурного наследия. Естественным и оправданным является факт отражения в действующей системе законов России выстраданного и ценного исторического опыта взаимодействия общества и природы. Представляет особый интерес эволюция законодательных подходов к регулированию отношений по использованию отдельных, представляющих особую значимость природных территорий и объектов. Анализ некоторых древних памятников отечественного права, таких как, например, «Русская  Правда» [1, с. 116], «Судебник» 1589 г. [2, с. 14–15], показывает, что природоохранные действия и мероприятия первоначально считались обязанностью крестьянской общины. Ее деятельность и явилась базой для создания целостной системы охраны памятников природы со стороны государства и частных структур. В XVII–XVIII вв. крен в общественных отношениях, вызвавший увеличение феодального землевладения и уменьшение крестьянских угодий, нанес вред существовавшей системе землепользования и охраны природной среды (леса, земли и воды), которая традиционно поддерживалась силами крестьянской общины [3; 24, с. 115]. Хозяйственная деятельность, имевшая тенденцию к увеличению объемов и видов, способствовала, с одной стороны, экономическому развитию общества, с другой стороны, вызывала последствия в виде истощения природно-ресурсных запасов. История Российского государства показывает, что правительство для сохранения всех видов природных ресурсов принимало большое количество законов и подзаконных актов. Например, 60 указов действовали в первой четверти XVIII века, 140 законов – с 1725 по 1801 год, 300 законов – в первой половине XIX века [3, с. 119]. При этом практическая реализация большого количества соответствующих законов и правовых нормативов в сфере использования природных ресурсов и защиты самой природы остается общественной проблемой и слабым местом сферы природопользования. Временная последовательность принятия природоохранных законов в XVIII веке представляется достаточно интересной и показательной. В 1705 году Петр I издал указ «О запрещении рубить толстый сосновый лес в уездах Новгородском, Старорусском, Луцком и Торопецком...» [4]. Текст указа отличается категоричностью и жесткостью: в нем четко оговорено, где и какой лес запрещено вырубать, перечислены санкции и виды наказаний. Предусмотрены каторжные работы и конфискация поместий и имений.  Кроме того, Петр I в своем законотворчестве не упустил и некоторые стратегические моменты: он запретил вырубку определенных пород и объемов деревьев, которые применялись в кораблестроении. Дополнительный запрет распространялся и на определенные районы с доступом к сплаву древесины до кораблестроительных верфей. Допускалось в виде исключения использование такой древесины для поделок и предметов личного пользования [5]. Петр I последовательно воплощал в жизнь положения своих указов и строго наказывал нарушителей. Например, указом № 3509 от 9 февраля 1720 года «О наказании за порубку заповедных лесов» он наказал конкретных лиц, включая представителей дворянства, и манифестировал свою позицию по отношению ко всем будущим противоправным деяниям [6, с. 120]. Историки отмечают значимость еще одного петровского указа, «О бытии всем заповедным лесам в Санкт-Петербургской, Новгородской и Луцкой провинциях в полном ведении Адмиралтейской коллегии, об их описании и об межевании оных и о предостережении от порубки» (Адмиралтейская коллегия, 14 марта 1720 года). Перед Адмиралтейской коллегией ставилась важная задача по сохранности стратегического материала – сортов и видов древесины, пригодной для кораблестроения на верфях Петербурга. Для этих целей предписывалось произвести ревизию и составить опись заповедных лесов на определенных территориях. Указывалось, что будет выполнено межевание участков, построены дороги и установлены пограничные столбы. Для осуществления надлежащего контроля предписывалось выполнить деление территории на пять отдельных участков, указаны породы деревьев, подлежащие охране, перечислены способы информирования населения о запретных мероприятиях по вырубке лесов. Петр I с его законотворческими шагами и природоохранной политикой занимает особое, почетное место в российской истории. Его заслуга состоит не только в том, что при нем было издано большое количество целевых указов (около 60), но и осуществлялся строгий контроль за их исполнением. Следует упомянуть две важнейшие инструкции для должностных лиц, ответственных за охрану природы: «О хранении заповедных лесов» и «Инструкция обервальдмейстеру». Последняя, изданная 14 апреля 1723 года, представляет собой документ из 28 пунктов и считается завещанием Петра Великого в сфере охраны природы. Именно при Петре I была предпринята и осуществлена попытка создания целостной и всеобъемлющей законодательной системы по бережному отношению к природе, оправданному потреблению природных богатств и недр [26, с. 496]. Природоохранной политике придавался статус государственной важности. К сожалению, и не по вине Петра I, не все было реализовано: жизнь Российского государства была наполнена большим  количеством военных мероприятий и внутриполитических событий. Анна Иоанновна продолжила начинания Петра I и выпустила целый ряд указов по дальнейшему развитию системы природоохранных законов. В 1735 году – «О нерубке заповедных дубовых лесов, годных для корабельного строения», в 1738 году – «О запрещении раскладывать по дорогам и лесам огонь». Последний посвящен разработке противопожарных мероприятий, способов предотвращения пожаров в лесах и на пашенных землях. В нем предусмотрены серьезные меры наказания за нарушение указов, вплоть до смертной казни. На следующем этапе общественного развития России природоохранное законодательство получает дальнейшее и осмысленное развитие. Появляется государственный запрос об экологической обстановке в крупных промышленных городах и их окрестностях, в первую очередь в Петербурге и Москве. Был принят целый ряд законов: в 1747 году – закон № 9438 «О нестроении около Москвы вновь винных и стеклянных заводов, к которым коммуникации водой нет…», в 1754 году – закон № 10285 «Об уничтожении всех хрустальных, стеклянных и железных заводов, в 200 верстах от Москвы отстоящих...», в 1759 году – закон № 10914 «О воспрещении в ближних к Санкт-Петербургу местах учреждать вновь фабрики и заводы». Дальнейший вклад в охрану живой природы должен был внести закон № 11876 «О неловлении и нестрелянии никому зверей и птиц с марта 1 до 29 июня», который был принят в 1763 году и запрещал охотничий промысел в период размножения. Но реализация закона на практике в полной мере не осуществилась: отсутствовал должный контроль за исполнением приказа. С XIX столетия начинается новый этап в государственной политике защиты и охраны природно-естественных памятников. Природоохранное законотворчество первой половины XIX века развивалось в целом динамично [25, с. 125]. Зарождение теоретических основ и первичный научный подход к определению понятий природоохранного законодательства происходили во время правления Николая I. Создавалась классификация типов учетных памятников, возможных способов их сохранности, был введен сам термин «памятник». Классификация предусматривала их подразделение на движимые и недвижимые. Различные предметы искусства, рукописи произведений, картины – это движимые памятники, а объекты архитектуры, церковного зодчества – недвижимые. Достижением государства стали научно-образовательный подход и создание научной базы для изучения и сохранения исторических, культурных и природных памятников. Для этих целей государством был основан целый ряд научных учреждений и обществ. В этот период за охрану исторических, культурных и природных памятников отвечал специальный Техническо-строительный комитет при Министерстве внутренних дел. В 1859 году специальным указом была учреждена Императорская Археологическая комиссия. Но сыграть системообразующую роль и получить в итоге позитивные результаты по сохранению памятников эти учреждения не смогли. В XIX – начале XX вв. изменились векторы общественных запросов, здоровье человека стало важнейшей и приоритетной задачей государства. Чтобы ее выполнить, нужно было устранить все вредоносные экологические и природные факторы, влияющие прямо или опосредованно на человеческую жизнь. Поэтому охрана природы и территорий не являлась прямой целью при создании законов – все это нужно было для улучшения жизни людей, обеспечения качественных пропитания и водоснабжения, устранения всех возможных очагов и источников инфекций или болезней. Целеполагание при таких запросах определяло способы создания законов и критерии достижения нужных результатов. Можно утверждать, что его фундамент составляли ценности жизни, здоровья и потребностей человека [7, с. 24]. Вопросами взаимозависимости экологической обстановки, состояния окружающей среды, включая растительный и животный мир, и уровня благополучия и здоровья населения стали заниматься не только законодатели и законотворцы, но и представители просвещенной общественности. Определенные предложения по внесению дополнений в систему природоохранных и экологических законов, озабоченность общественности по существующим проблемам в этой сфере получали логически законченный и публично оформленный образ. Площадкой, где можно было высказывать идеи и вносить предложения по подготовке проектов законов, стали печатные издания. С 1870-х гг. начал издаваться журнал «Сельское хозяйство и лесоводство», с начала 1890-х гг. – целый ряд журналов, брошюр и газет: «Человек и животное», «Вестник садоводства и плодоводства», «Земледелец», «Байкал», «Земледельческий», «Защита животных» и др. XX век начался со всплеска публичных обсуждений и выдвижения требований по активному привлечению представителей науки, культуры и природоохранных ведомств к прогрессивному процессу изъятия определенных территорий, лесных массивов и водоемов из хозяйственного оборота. Научная общественность многократно обоснованно рекомендовала конкретные шаги и меры по установлению границ и режимов заповедных и ценных зон и территорий с целью обеспечения их сохранности. Создавались и активно действовали комиссии, в состав которых входили Императорское географическое общество, Главное управление земледелия и землеустройства, лесной и сельскохозяйственный институты. В 1909 году поступило конкретное предложение от Академии наук по созданию на Кубани заповедного парка для сохранения конкретных образцов и представителей кавказской региональной флоры и фауны, но без государственной поддержки это не было реализовано [8; 9, с. 23–25]. Начавшиеся в октябре 1917 года изменения в государственной и общественной жизни России вызвали и изменения в подходе к законодательному регулированию сферы особо охраняемых природных территорий и памятников природы. Был издан целый ряд соответствующих целевых декретов. Они закрепляли защитный статус лесов, почвенных покровов, рек и прибрежных территорий, природных памятников, определяли общественные задачи с точки зрения эстетики и культуры. Примером здесь может служить Декрет ВЦИК «О лесах» от 27.05.1918 [10]. Он давал толкование способов и видов ведения хозяйственной деятельности в лесных хозяйствах, вводил запреты или ограничения определенных действий. В качестве еще одного примера можно рассматривать Декрет СНК РСФСР «О лечебных местностях общегосударственного значения» от 20.03.1919 [11]. На его основании Наркомат здравоохранения мог присваивать отдельным территориям статус курортных или лечебных зон. В последующие годы были предприняты попытки разработки положений Декрета о заповедниках и заказниках, полученный опыт был взят за основу разработки новых нормативных правовых актов. Как результат, 11 апреля 1919 года состоялось открытие Астраханского заповедника, первой советской структуры заповедного типа [12, с. 17–18]. В 1920 году Народный комиссариат просвещения получил право организации новых заказников и заповедников. После издания Декрета от 14.05.1920 на Урале был создан специализированный минералогический заповедник, территория которого охватывала часть Ильменских гор. Достоин упоминания в силу своей значимости и Декрет от 16.09.1921 «Об охране памятников природы, садов и парков» [13]. Именно его положения стали отправной точкой и базовой основой концепции создания и развития особо охраняемых природных территорий (ООПТ) [14, с. 50]. Он определил, какие земли, территории и предметы представляли научную и историко-культурную ценность для общества, способы их выделения, отождествления и сохранения; перечислялись памятники, памятные и особо ценные места, представители флоры и фауны, ценные породы минералов. Таким способом были заложены основы современной классификации особо охраняемых территорий природы. Только по разрешению Народного комиссариата просвещения на отведенных заповедных или парковых территориях можно было вести определенную хозяйственную деятельность, обрабатывать земельные угодья, вести разработку недр, рыболовецкий промысел, охотиться и т. д. Начало 1920-х гг. отмечено появлением целого ряда декретов, направленных на выявление,  сбережение, заботу и охрану ценных территорий, природных объектов: в 1921 году – «Об охране памятников природы, садов и парков» [15, с. 37]; в 1924 году – «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы»; в 1925 году – «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное и культурно-историческое значение». Они активизировали деятельность по определению и классифицированию ООПТ, установили требования по обращению с ними и другими ценными объектами и возможные меры наказания по нарушению установленного порядка обращения. На территориях полных заповедников вводился абсолютный запрет на ведение производственно-хозяйственной деятельности с целью сохранения их естественно-природного ареала. Что касалось частичных заповедников, то запреты и статус заповедности распространялись в них только на отдельные и четко отведенные территории [16, с. 127]. В 1929 году было разработано и утверждено Положение о функционировании и задачах заповедников [17]. В повседневной жизни у заповедников и заповедных мест проявилось еще одно, и очень полезное, предназначение – оказание помощи при проведении оздоровления трудящихся. Это была дополнительная возможность сохранения ценных природных мест и использования лечебных источников. Примером служит Постановление ВЦИК от 20.06.1930. Все это стало образцом для создания охраняемых и заповедных территорий и в союзных республиках. В 1940 году было разработано и утверждено специальное Положение об охране курортов и приравненных к ним местностей, которое должно было законодательно обеспечить сохранность природной лечебной специфики и оздоровительных условий [18]. Для исключения негативного воздействия хозяйственной деятельности на лечебные или курортные условия, на окружающую среду в курортных районах действовал властный запрет на такую деятельность. Послевоенное Постановление «Об охране природы на территории РСФСР» от 23.09.1946 явилось естественным продолжением и развитием политики в сфере природоохранных мероприятий, действий по увеличению площадей ООПТ и организации заповедных территорий [15, с. 39]. Важную роль сыграл Закон 1960 года «Об охране природы в РСФСР», в котором был разработан и определен статус особо охраняемых территорий [19] и заповедников и заказников [20, с. 22]. Под действие закона подпадали разные по своей значимости и распространенности объекты: курорты, лечебные источники, зеленые насаждения. Управляться земельный фонд страны и все заповедники должны были в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 июня 1962 г. № 769 «Об утверждении положения о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего  хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР» [21]. Следует подчеркнуть, что ныне действующий ФЗ № 33-ФЗ от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» отменил, развил и дополнил многие положения данного постановления. В ряду принятых Советом Министров РСФСР постановлений именно Постановление № 473 «О состоянии и мерах улучшения охраны памятников истории и культуры в РСФСР» от 24 мая 1966 года выделяется своей определенностью и конкретностью, с которыми он причислил целый ряд объектов к памятникам природы и возложил ответственность за их сохранность на учреждения, в чьем ведении или пользовании они находились. Создание, развитие курортных и санаторных мест также происходило в соответствии с системой законов и соответствующих положений. Одно из них – Постановление № 654 «Об утверждении Положения о курортах», принятое 05.09.1973 года. Такие постановления служили исходным пунктом для разработки целого комплекса инструкций и положений, регламентирующих работу каждого конкретного курортного места. Заслуживающим внимания представляется Постановление № 501 «О порядке признания водных объектов памятниками природы или культуры» от 12.09.1974. Оно закрепляло значимость оформления «Охранных обязательств» для предприятий и организаций, принимающих на себя обязательства по охране и сбережению достопримечательных водных объектов, которые не причислялись ранее к заповедным. Не осталось без внимания государства и лесное хозяйство. 17.06.1977 был принят Закон СССР «Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик». С точки зрения закона особое внимание заслуживают леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные функции. В эту же группу лесов были включены леса заповедников, национальных и природных парков, заповедные лесные участки, леса, имеющие научное или историческое значение, природные памятники, лесопарки, леса орехопромысловых зон, лесоплодовые насаждения, притундровые и субальпийские леса. Закон предусмотрел в этих случаях особый вид режимной охраны. Действовал еще один важный по своей значимости документ – постановление Госплана СССР № 77/10627 от 27 апреля 1981 г., где утверждались «Типовые положения о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках». Типовые положения устанавливали режим и назначение заповедников, ботанических садов и других подобных охраняемых территорий. Выполненный нами экскурс в историю развития российского законодательства о территориях, представляющих особую природную ценность, и памятниках природы подтверждает кропотливую и последовательную работу государства по  сохранению природных ценностей и богатств. Исключение таких территорий и объектов из хозяйственной деятельности говорит о достаточно высоком государственном уровне правового регулирования и охраны. Для подведения итогов историко-правового анализа отдельных аспектов развития отечественного законодательства в данной сфере отметим, что современный этап развития законодательства об исследуемых территориях и объектах с уникальным правовым режимом начинается после распада СССР, когда государство перешло к комплексному и системному решению проблем охраны природы, организации рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий [22, с. 12]. Особо охраняемые природные территории и памятники природы в России находятся под пристальным вниманием законодателей и законотворцев. Их развитие происходит комплексно и целенаправленно. Учитывается позитивный опыт советского законотворчества в данной сфере, а также ключевые подходы международно-правового регулирования данных отношений. При этом налицо формирование новых векторов развития: создание эколого-просветительских проектов, развитие экологического туризма.

About the authors

M. A. Artamonova

Author for correspondence.
Email: artamonovamariy@mail.ru
Russian Federation

T. F. Yudina

Email: yudina.tf@ssau.ru
Russian Federation

References

Supplementary files