Conflict of legislation on non-stationary trade

Full Text

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [1] запрещает постановку хозяйствующих субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на одном и том же товарном рынке, в заведомо неравные условия. Между тем 1 марта 2015 года разделил арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на тех, кто успел, и тех, кто «опоздал». В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 73 «О некоторых вопросах практики применения норм Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» [2], договор аренды государственного или муниципального имущества может быть продлен на неопределенный срок в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации [3], если этот договор был заключен до вступления в силу закона, требующего проведения обязательных торгов для заключения договора аренды (статья 422 Гражданского кодекса Российской Федерации). Положения Земельного кодекса Российской Федерации [4] в редакции от 1 марта 2015 года прямо не исключают применения положений пункта 2 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации к договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, юридически заключенному без проведения торгов. Поэтому, если после 1 марта 2015 года арендатор продолжал пользоваться таким земельным участком, арендованным до указанной даты, после истечения срока действия договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя договор считается продленным на тех же условиях на неопределенный срок. Общее правило, предусмотренное пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, не распространяется на продление таких договоров. Но арендаторы, заключившие договоры аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности после 1 марта 2015 года (за исключением лиц, имеющих право аренды земельного участка без проведения торгов в соответствии с пунктом 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ), в соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, после истечения срока действия договора должны либо вернуть арендованный земельный участок, либо подать заявку на проведение торгов на право заключения договора аренды на новый срок. Действие этих правовых норм ставит хозяйствующие субъекты в неравные условия. Эти обстоятельства приводят (могут привести) к негативным последствиям в виде дестабилизации прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, невозможности долгосрочного планирования их деятельности, перераспределения рынка, сокращения или прекращения предпринимательской деятельности и, как следствие, приводят (могут привести) к сокращению числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на розничном рынке с использованием нестационарных торговых объектов (далее – НТО), что, согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, является признаком ограничения конкуренции. Создание условий и (или) возможности наступления последствий в виде предупреждения, ограничения или устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [5]. В соответствии со статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельных участков или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, в том числе в случае размещения НТО, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса РФ, размещение НТО на земельных участках или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных коммерческих объектов (далее в тексте – Схема) в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ. Постановлением Правительства Самарской области от 02.08.2016 № 426 «Об осуществлении отдельных полномочий в области государственного регулирования торговой деятельности» [6] утвержден Порядок заключения договора о размещении нестационарного коммерческого объекта в целях использования земельных участков или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных коммерческих объектов без предоставления этих земельных участков и установления в отношении них сервитута (далее в тексте – Порядок). В пояснительной записке к проекту настоящего постановления говорится, что данное постановление разработано в целях совершенствования правового регулирования в сфере размещения НТО на основании договора о размещении НТО. Постановление должно было создать условия для субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставить им возможность заключать договоры на размещение НТО в случае расторжения с ними (в одностороннем порядке по инициативе арендодателя) договора аренды земельного участка, заключенного до 1 марта 2015 года. В то же время отдельные правила Порядка заключения договора на размещение НТО не обеспечивают в полной мере защиту прав субъектов малого и среднего предпринимательства – арендаторов земельных участков для размещения НТО. Так, порядок заключения договора размещения НТО на земельном участке или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения НТО без предоставления этих земельных участков и установления сервитута в отношении них содержит критерии предоставления государственной услуги, согласно которым заявителем может являться арендатор, надлежащим образом исполнивший свои обязанности по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, используемого с целью размещения НТО, заключенному до 1 марта 2015 года. В то же время постановление Правительства Самарской области от 02.08.2016 № 426 не содержит определения термина «надлежащее исполнение обязательств по договору», что влечет за собой его произвольное толкование и, как следствие, не гарантирует равенства прав участников соответствующих отношений. Между тем взаимные права и обязанности арендатора и арендодателя, вытекающие из договора аренды земельного участка, регулируются гражданским и земельным законодательством Российской Федерации. В случае нарушения сторонами условий договора аренды земельного участка он может быть расторгнут, в том числе в одностороннем порядке, на основании действующего законодательства. Представляется, что нарушение арендатором договора аренды, заключенного до 1 марта 2015 года, должно повлечь за собой только последствия, предусмотренные договором и регулирующие его законодательством. В соответствии с заявленными целями Порядка заключения договора о размещении НТО сам факт наличия нерасторгнутого договора аренды земельного участка должен быть предусмотрен в качестве основания для заключения договора о размещении НТО без проведения торгов. Наличие в Приказе условия, позволяющего отказать в заключении договора на размещение НТО лицу, ненадлежащим образом исполнившему свои обязанности по договору аренды земельного участка, заключенному до 1 марта 2015 года, предоставляет широкие возможности для усмотрения правоприменителя. Кроме того, презумпция добросовестности арендатора земельного участка не ограничивает возможности воздействия на субъект, уже заключивший договор размещения, путем применения норм действующего законодательства в случае нарушения договора предпринимателем. Представляется, что фраза «надлежащим образом исполнял свои обязанности по заключенному договору», применяемая в Порядке, не гарантирует равенства прав хозяйствующих субъектов. Возвращаясь к ранее поднятому вопросу о правах арендаторов «до 1 марта 2015 года и после», следует отметить, что без проведения торгов договор на размещение НТО заключается в случае размещения на новый срок НТО, ранее размещенного на том же месте, предусмотренном Схемой размещения, только хозяйствующим субъектом, выполнившим свои обязательства либо по ранее заключенному договору размещения, либо по договору аренды земельного участка, заключенному до 01.03.2015. Поскольку в соответствии с Порядком, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 02.08.2016 № 426, арендатор земельного участка вправе заключить договор размещения без проведения торгов только в том случае, если договор аренды был заключен до 01.03.2015. Таким образом, законодатель вновь подчеркивает неравное положение на одном и том же товарном рынке арендаторов земельных участков, заключивших договоры аренды до 1 марта 2015 года, и арендаторов, заключивших договоры аренды после 1 марта 2015 года. Между тем в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к предотвращению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Арендаторы земельных участков «после 1 марта 2015 года» не могут рассчитывать на эти гарантии, если из Схемы исключен НТО. В соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, в зданиях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со Схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения минимальных нормативов обеспечения населения площадью коммерческих объектов. Согласно мнению Верховного Суда Российской Федерации, изложенному в апелляционном определении СК по административным делам № 31-АПА19-10 от 11 сентября 2019 года [7], органы местного самоуправления должны обеспечить стабильность предпринимательской деятельности для объектов НТО, существовавших до утверждения схемы размещения НТО на территории муниципального образования. В соответствии с нормативными правовыми актами, действующими на территории городского округа Самара (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ, пункт 4 Постановления Правительства Самарской области от 02.08.2016 № 426, статья 10.9 Закона Самарской области от 11.03.2005 № 94-ГД «О земле» [8], пункт 2 части 12 статьи 5 Закона Самарской области от 05.07.2010 № 76-ГД «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области» [9]), сохранение НТО после истечения срока действия договора аренды земельного участка, заключенного после 01.03.2015, возможно только при наличии НТО в Схеме, действующей на территории городского округа Самара, а договора аренды земельного участка, заключенного до 01.03.2015, возможно при отсутствии НТО в Схеме. Так, в соответствии со статьей 5 Закона Самарской области от 05.07.2010 № 76-ГД, арендатор, надлежащим образом исполнивший свои обязанности по договору аренды, заключенному до 1 марта 2015 года, на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и используемый для размещения НТО, вправе заключить договор о размещении НТО в границах арендованного земельного участка без проведения аукциона. Собственник НТО, исключенного из Схемы, в отношении которого действует договор о размещении НТО или договор аренды земельного участка для размещения соответствующего НТО, вправе заключить договор о размещении другого НТО, включенного в Схему того же муниципального образования, без проведения аукциона. Однако эти правила, направленные на обеспечение стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, сохранение возможности долгосрочного планирования их бизнеса, предотвращение перераспределения рынка, предотвращение сокращения или прекращения торгового бизнеса, а также ухудшение положения хозяйствующих субъектов, не гарантируют предпринимателям всех вышеперечисленных льгот в случае одностороннего расторжения арендодателем договора аренды земельного участка, заключенного до 1 марта 2015 года. В соответствии с пунктом 2 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации договор может быть расторгнут одной из сторон в любое время без указания причин независимо от надлежащего или ненадлежащего исполнения сторонами обязательств, и в этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора. При этом на основании части 13 статьи 5 Закона Самарской области от 05.07.2010 № 76-ГД арендатор до истечения срока действия договора аренды вправе заключить договор о размещении НТО в границах арендуемого земельного участка без проведения аукциона, заключение которого (для арендаторов, заключивших договор аренды земельного участка после 01.03.2015), в свою очередь, возможен только при наличии НТО в Схеме, то есть если он не был исключен оттуда заинтересованными в этом местными органами власти. Например, администрация городского округа Самара считает факт расторжения договора аренды по инициативе органа местного самоуправления городского округа Самара достаточным основанием для исключения НТО из Схемы (решение по делу № 2а-4355/2020 Ленинского районного суда г. Самары). Согласно заключению Верховного Суда Российской Федерации, изложенному в апелляционном определении СК по административным делам № 31-АПА19-10 от 11.09.2019, расторжение договора аренды земельного участка или договора о размещении НТО не является основанием для исключения НТО из Схемы. Органы местного самоуправления должны обеспечить возможность осуществления стабильной предпринимательской деятельности для объектов НТО, существовавших до утверждения Схемы на территории муниципального образования. Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о недостаточной определенности правового статуса НТО в Российской Федерации в целом и формировании различной правоприменительной практики, не всегда обеспечивающей защиту интересов хозяйствующих субъектов. Все это позволяет говорить о необходимости выработки единообразных правил функционирования НТО на всей территории Российской Федерации. В качестве одной из мер, позволяющих уравнять правовое положение владельцев НТО, считаю возможным предложить установление срока (даты) переоформления договоров аренды земельных участков, заключенных до 01.03.2015, на договоры размещения НТО. По истечении данного срока указанные арендаторы должны утратить право на заключение договора размещения НТО без проведения торгов. Одновременно для устранения неравенства необходимо предоставить право переоформления договоров аренды земельных участков, заключенных после 01.03.2015, на договоры размещения НТО без проведения торгов. Указанные меры позволят привести всех упомянутых арендаторов в равное правовое положение и восстановить конкуренцию.

About the authors

M. А. Paladyev

Author for correspondence.
Email: mapaladev@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files